Quel rôle le plan Werner a-t-il joué dans le développement de l'Union économique et monétaire européenne (UEM) du point de vue allemand ?

1. Introduction

La période allant du milieu des années 1960 à la fin des années 1970 est souvent caractérisée, dans l'histoire de l'intégration européenne, comme une phase de stagnation. La perspective de long terme montre cependant l'importance des concepts élaborés au cours de ces années pour l'unification européenne. Il convient à cet égard de souligner les sommets de La Haye (1969) et de Paris (1972), qui doivent tous deux être considérés comme des « jalons » porteurs de « tendances d'intégration » fondamentales. Un certain nombre de questions se posent alors : quel était le contexte historique ? Sur quels objectifs s'est-on accordé et pour quelles raisons ? Quels effets ces éléments ont-ils eus sur la dynamique d'intégration de la Communauté ? (cf. Knipping 2004, p. 3 et suiv.)

C'est ce que nous examinerons dans les développements qui suivent, car la coopération européenne renforcée n'est pas seulement le résultat de facteurs externes, mais est fortement marquée – et la question monétaire le montre particulièrement bien – par le dialogue franco-allemand et par des compromis bilatéraux. Les événements historiques de cette époque seront d'abord retracés, puis analysés plus en détail de manière chronologique, afin de clarifier, du point de vue allemand, quel rôle le plan Werner a joué dans le développement de l'Union économique et monétaire européenne.

Il s'agit là d'un domaine bien documenté et bien étudié, ce qui permet de s'appuyer sur un grand nombre de sources primaires sous forme de décisions du Conseil, de discours, de prises de position et d'articles de presse. On dispose en outre d'une abondante littérature secondaire, comme celle de Hans Tietmeyer. Celui-ci a dirigé par le passé le département européen des questions monétaires du ministère fédéral de l'Économie et était également le suppléant du secrétaire d'État Schöllhorn au sein du groupe de travail sur le plan Werner. Les travaux de nombreux autres chercheurs, tels que Gerhard Brunn, Joachim Schuster ou Claus Thomasberger, sont également intégrés à cette étude.

Le débat scientifique sur ce sujet est marqué par deux positions fondamentales :
Le chercheur Andreas Wilkens considère le plan Werner comme un jalon essentiel sur la voie de l'UEM. Selon lui, les expériences accumulées à cette époque ont durablement marqué la poursuite de l'intégration monétaire de la Communauté.

Claus Thomasberg considère en revanche les développements ultérieurs de l'UEM comme indépendants du plan Werner. Ainsi, selon lui, la création du Système monétaire européen est par exemple le résultat de conditions de marché modifiées, et non la poursuite d'une perspective d'intégration issue du rapport Werner.

Ces deux positions seront examinées plus en détail le moment venu, car, si l'on regarde en arrière, le Conseil scientifique du ministère fédéral de l'Économie avait déjà constaté en 1953 qu'« une caractéristique d'un marché intérieur européen est une monnaie commune » (cf. Deutsche Bundesbank 1969). Dans les traités de Rome de 1957, l'intégration monétaire n'a toutefois d'abord guère retenu l'attention. Seule la fixation des taux de change est mentionnée indirectement à l'article 107 comme « question d'intérêt commun » (cf. Schuster 1994, p. 72 et suiv.).

La raison en était le fonctionnement encore sans accroc du système de Bretton Woods, un système de monnaie de référence fondé sur le dollar américain, qui rendait superflue une politique monétaire et de change proprement européenne. Ce n'est qu'après l'apparition, dans les années 1960, d'incertitudes au sein du système monétaire mondial que l'union monétaire est devenue un projet d'intégration majeur de la Communauté européenne (cf. Brunn 2002, p. 214 et suiv.).

Les premiers efforts concrets furent entrepris en 1961, à la suite d'une réévaluation du mark allemand et du florin néerlandais qui surprit les autres États de la CEE. La nécessité d'une coordination intra-européenne renforcée devint alors évidente. La Commission européenne réagit très rapidement et annonça en 1962 un programme d'action visant à améliorer la coopération en matière monétaire. Celui-ci prévoyait notamment la création de trois nouveaux comités, qui n'avaient toutefois qu'un caractère d'organes de consultation, d'information et de conseil non contraignants. L'initiative n'eut donc guère d'effet notable (cf. Thomasberg 1993, p. 157).

Les déficits publics des États-Unis, en hausse constante depuis les années 1960, notamment en raison de la guerre du Vietnam, entraînèrent une inflation et, par le mécanisme des taux de change fixes en Europe, un cofinancement involontaire de la politique étrangère et de sécurité américaine (cf. Brunn 2002, p. 214 et suiv.). Les montants de dollars accumulés à l'étranger dépassaient de loin les réserves d'or américaines.

Dans ce contexte, la confiance dans le dollar s'effondra et les doutes quant à la garantie de convertibilité en or ne cessèrent de croître. Il en résulta une ruée sur les réserves d'or américaines, accompagnée d'une vague de spéculation contre le dollar. Les États-Unis réagirent en dénonçant leur obligation de convertibilité. Ils ne voulaient plus maintenir l'étalon-or que vis-à-vis des banques centrales (cf. Thomasberg 1993, p. 106-111).

Les économies d'Europe occidentale en furent considérablement perturbées. La dépendance monétaire indésirable à l'égard des États-Unis, en tant que pays de la monnaie de référence, devint de plus en plus manifeste. Le cadre des prix fixes, essentiel à la Politique agricole commune (PAC), en fut durablement perturbé (cf. Tietmeyer 1992, p. 246).

Lorsque Georges Pompidou succéda en avril 1969 à Charles de Gaulle, démissionnaire, il proposa lors d'une première conférence de presse la tenue d'un sommet consacré à l'achèvement, à l'approfondissement et à l'élargissement de la Communauté (cf. ibid., p. 177).

La Communauté devait ainsi entreprendre en 1969 une deuxième tentative d'approfondissement de l'intégration monétaire (cf. Schuster 1994, p. 72 et suiv.). L'initiative d'« approfondissement » ne s'explique pas uniquement par les problèmes rencontrés dans la structure des prix du marché agricole commun. Conformément au traité CEE, la Communauté entra par ailleurs en 1970 dans sa phase finale. L'union douanière avait été réalisée avant l'échéance prévue. Afin de ne pas compromettre la dynamique du processus d'intégration, il apparut nécessaire de définir de nouveaux objectifs (cf. Krägenau ; Wetter 1993, p. 8 et suiv.).

Lors du sommet de La Haye, les chefs d'État et de gouvernement réaffirmèrent en décembre 1969 leur intention de poursuivre résolument l'œuvre entamée à Rome (cf. Brunn 2002, p. 181). Fut notamment annoncé le projet d'étendre la Communauté économique européenne en une union économique et monétaire (cf. Magnifico 1977, p. 217). En mars 1970, le Conseil décida par conséquent de créer un groupe de travail présidé par le Premier ministre et ministre des Finances luxembourgeois Pierre Werner (cf. Thomasberg 1993, p. 160).

Tant les plans des différents gouvernements que celui de la Commission avaient clairement montré qu'il existait des divergences d'opinion considérables quant à l'élaboration du plan par étapes. Les conceptions divergentes sur l'objectif suprême d'une communauté monétaire s'affrontèrent au sein du comité Werner. L'approche « économiste », défendue par la République fédérale, voyait dans une liaison monétaire rapide des risques trop importants compte tenu des grandes différences structurelles. À l'inverse, la position « monétariste » de la France visait, par une liaison monétaire aussi précoce que possible, à déclencher une contrainte d'harmonisation structurelle (cf. o.V. 1971, p. 123 et suiv.).

Après cinq séances marquées par des discussions parfois vives au sein du comité, un rapport intermédiaire put être présenté aux représentants des gouvernements fin mai 1970 à Venise (cf. Hiepel 2012, p. 97). Les divergences d'opinion considérables sur le concept d'intégration persistèrent néanmoins, comme le montrèrent notamment les discussions sur le projet de résolution du Conseil du 29.10.1970 (cf. Krägenau ; Wetter 1993, p. 8).

Dans sa version définitive, le « Rapport au Conseil et à la Commission concernant la réalisation par étapes de l'union économique et monétaire dans la Communauté » fut présenté en octobre 1970 (cf. Thomasberg 1993, p. 160). L'UEM qui y était visée devait garantir « la croissance et la stabilité dans la Communauté », contribuer à « l'équilibre économique et monétaire du monde » et faire « de la Communauté un pôle de stabilité ». Le groupe d'experts se prononça, dans le rapport Werner, en faveur d'une réalisation de l'UEM « au cours de cette décennie » (cf. Brunn 2002, p. 216).

L'idée d'un espace économique et monétaire unifié devait être préparée progressivement par un rapprochement des politiques économique, budgétaire et monétaire nationales, ainsi que par leur pilotage toujours plus poussé grâce à la mise en place d'institutions communautaires. Les mesures proposées visaient à faire progresser en parallèle la politique monétaire et la politique économique, afin de surmonter la divergence entre la « théorie du couronnement » (économistes) et la « locomotive » (monétaristes). La question centrale du développement institutionnel nécessaire et de la modification ou du complément correspondant des traités resta toutefois, en dehors de formules très générales, non résolue et provisoirement en suspens. (cf. Thomasberg 1993, p. 160)

Après la publication du rapport Werner, un net vent contraire se fit sentir. Là où Willy Brandt voyait, dans la mise en œuvre des propositions formulées, les décisions les plus lourdes de conséquences depuis la signature des traités de Rome, la France refusait catégoriquement le transfert de droits de souveraineté nationale au niveau communautaire (cf. Hiepel 2012, p. 104 et suiv.).

Les deux pays se trouvaient au cœur de ce différend, et un accord ne put être obtenu que grâce à d'importantes concessions du camp économiste, lors du sommet franco-allemand des 25 et 26 janvier 1971 (cf. ibid., p. 113).

En mars 1971, le Conseil des ministres mit alors en route le plan présenté, moyennant les ajustements correspondants. Cette résolution intégrait une liste de mesures devant être mises en œuvre dans le cadre de la première étape, à partir de juillet 1971 (cf. o.V. 1972, p. 142 et suiv.).

Bien que tous les mémorandums et prises de position postérieurs à La Haye aient exigé d'adosser l'union monétaire à une union économique, et que l'union politique ait été considérée, dans le rapport Werner également, comme indispensable en lien avec l'UEM, ce principe ne réapparut plus dans les résolutions (cf. Krägenau ; Wetter 1993, p. 8).

Entre-temps, l'avenir emprunta cependant une autre voie, dont les développements ne devaient pas manquer d'ébranler les décisions du Conseil. À la suite d'une crise monétaire au printemps 1971, les États de la CEE ne parvinrent pas à s'accorder sur des mesures de défense communes. Des doutes surgirent quant aux chances de réalisation de l'UEM. Les préférences en matière de stabilité, les situations conjoncturelles et les différences structurelles semblaient trop divergentes pour pouvoir être surmontées à court terme (cf. o.V. 1972, p. 143).

Cela n'avait rien de vraiment surprenant, puisque le rapport final du groupe Werner avait déjà souligné qu'« il subsiste encore des différences notables entre les États membres quant à la réalisation de l'objectif de croissance et de stabilité » et que « sans une harmonisation effective des politiques économiques, le risque de voir apparaître des déséquilibres demeure présent ».

Certains pays, dont la République fédérale d'Allemagne, abandonnèrent temporairement la parité fixe avec le dollar et laissèrent flotter librement leur monnaie. Ce n'est qu'après une conférence monétaire convoquée par les États-Unis en décembre 1971 que ces pays revinrent à des taux de change fixes vis-à-vis du dollar (cf. Magnifico 1977, p. 242 et suiv.). Le « Smithsonian Agreement » fixa de nouvelles parités de change et élargit la marge de fluctuation autorisée à +/- 2,25 %. Cela signifiait que les marges de fluctuation entre deux monnaies européennes pouvaient atteindre 4,5 % l'une par rapport à l'autre. Ceci contredisait toutefois toutes les initiatives visant à resserrer les marges de fluctuation dans le cadre du rapprochement vers les objectifs de l'UEM, et menaçait à nouveau de faire voler en éclats le marché agricole commun (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Une nouvelle tentative vit donc le jour, compte tenu de cette nouvelle situation de départ, avec la résolution du Conseil des 6 et 7 mars 1972 (cf. o.V. 1972, p. 145). On s'accorda sur une zone de stabilité monétaire encore plus poussée. L'objectif était de réduire de moitié les marges de fluctuation autorisées par rapport au dollar.

L'accord de Bâle, adopté en avril 1972, créa un mécanisme de change européen prévoyant – comme le proposait le groupe Werner – un comportement d'intervention concerté (cf. Brunn 2002, p. 217 et suiv.). Les banques centrales étaient désormais tenues, dans le cadre de leur adhésion, de stabiliser les monnaies faibles par des achats de soutien (cf. Magnifico 1977, p. 220).

Le mécanisme de change connut, au cours des mois et des années suivants, une existence mouvementée. Des monnaies – y compris en dehors de la CEE – rejoignirent le « serpent » et durent finalement le quitter à la suite de nouvelles spéculations monétaires et de la crise pétrolière (cf. Thomasberg 1993, p. 164). Les problèmes commencèrent à s'accumuler et il semblait que la Communauté passait d'une crise à l'autre (cf. Brunn 2002, p. 220). De nouvelles tentatives, visant à placer la Communauté économique européenne sur un pied d'égalité monétaire avec les États-Unis, ne devaient donc à nouveau porter leurs fruits qu'à partir de 1979 (cf. ibid., p. 246).

2. Développement

L'attitude allemande à l'égard des questions économiques et monétaires est indéniablement liée à Ludwig Erhard et à sa politique de stabilité interne de la monnaie. La stabilité de la monnaie était pour lui un « impératif suprême » et méritait même, selon lui, d'être comptée parmi les « droits humains fondamentaux ». Les conceptions libérales d'Erhard ont donc aussi fortement influencé la configuration de la Communauté économique européenne (CEE).
De plus, au sein de la République fédérale d'Allemagne, on était sensibilisé, en raison des expériences passées d'hyperinflation, aux risques inflationnistes. Ces nouvelles expériences positives confirmaient l'idée qu'une banque centrale ne peut remplir sa mission de stabilité avec succès que si elle n'est pas influencée par le pouvoir politique. Ainsi, la Deutsche Bundesbank est « indépendante, dans l'exercice de ses pouvoirs (…), des instructions du gouvernement fédéral » (§12, BBankG, cf. Tietmeyer 1996, p. 49-57).

2.1 Le système de Bretton Woods

L'existence d'un système de monnaie de référence englobant l'ensemble du monde occidental rendait superflues des initiatives européennes spécifiques visant à stabiliser les relations monétaires. L'union douanière put se développer de façon très dynamique, précisément parce que le système monétaire mondial constituait un cadre stable tenant à distance les influences perturbatrices (cf. Thomasberg 1993, p. 156).

2.2 Le mémorandum de la Commission (plan Barre)

La proposition d'une coopération monétaire européenne plus étroite figurait déjà dans le « plan Barre » de février 1969. Celui-ci plaidait pour « l'activation et le renforcement des dispositions du traité CEE relatives à la coopération en matière de politique monétaire, jusqu'alors à peine utilisées ». Le chancelier fédéral Kiesinger réagit positivement à cette proposition, et le Conseil des Communautés européennes approuva également le plan en juillet 1969. Le renforcement de la coopération monétaire figurait donc déjà à l'ordre du jour avant même le sommet de La Haye (cf. Wilkens 2004, p. 219 et suiv.).

La question de la future coopération monétaire ne devint toutefois pressante que lorsque la monnaie française perdit nettement en stabilité à l'automne 1968. Après le changement de gouvernement d'août 1969, le franc dut être nettement dévalué, tandis que le mark allemand fut, deux mois plus tard, nettement réévalué. Cette mesure nécessaire mit en évidence le caractère insatisfaisant de l'ordre monétaire international. La création d'un espace monétaire européen s'en trouvait certes rendue plus difficile, mais sa réalisation d'autant plus urgente (cf. Magnifico 1977, p. 217).

Les premières délibérations du Conseil des ministres sur ce mémorandum montrèrent cependant un net scepticisme du côté allemand à l'égard des actions de soutien en matière de politique monétaire. « La monnaie européenne doit rester un mirage tant que la coordination des politiques économiques n'est pas largement réalisée », pouvait-on lire dans un communiqué de presse de la Bundesbank du 17 septembre 1969. Les gardiens de la monnaie allemands voyaient des « risques considérables, en particulier pour la stabilité du niveau des prix », et estimaient également que la politique économique et monétaire « issue d'une décision majoritaire ne correspondrait certainement guère à nos exigences de stabilité actuelles ». On craignait, en raison du déséquilibre monétaire au sein du marché commun, une importation d'inflation (cf. Deutsche Bundesbank 1969).

2.3 Le sommet de La Haye

Le danger que représentaient les turbulences monétaires pour l'ouverture du marché des biens devenait cependant toujours plus menaçant, ce qui donna une impulsion aux efforts d'harmonisation. Le plan par étapes allemand d'octobre 1969 jugeait lui aussi « urgent » un développement plus poussé de la Communauté. L'UEM était considérée comme une condition préalable pour permettre « la pleine exploitation des forces économiques de l'Europe, la réalisation de l'intégration politique et le renforcement de la position économique et politique de l'Europe » (cf. Thomasberg 1993, p. 159).
Le chancelier fédéral Brandt salua ce « plan audacieux mais aussi réaliste » et le qualifia de « bonne base de départ », tout en rappelant qu'un parallélisme adéquat entre intégration économique et intégration monétaire devait être garanti (cf. Hiepel 2012, p. 96).

Au sein de la Communauté émergea l'idée de lier le mark allemand aux monnaies faibles. Dans ce contexte, du côté allemand naquit toutefois le soupçon que la France souhaitait profiter d'avantages monétaires sans, en contrepartie, honorer des engagements de politique économique (cf. Wilkens 2004, p. 229). En réalité, la France se souciait à cette époque surtout de l'achèvement du marché agricole, dont les finances avaient été bouleversées par le désordre monétaire de 1968-1969 (cf. Brunn 2002, p. 183 et suiv.). Bien que cette initiative se soit heurtée à une résistance de la part de la République fédérale, Willy Brandt céda pour des raisons politiques à l'insistance française.

Il proposa aux six chefs d'État et de gouvernement, à La Haye, la mise en place d'une « union économique et monétaire » destinée à éliminer les fluctuations des taux de change (cf. ibid. 2002, p. 215). Lors du sommet des 1er et 2 décembre 1969, le chancelier fédéral exposa cependant aussi clairement la position allemande et souligna la nécessité de « développer une politique économique commune », qui suppose avant tout un « comportement convergent » (cf. Brandt 1969).

Au point 8, les États de la CEE décidèrent alors d'élaborer un plan par étapes pour la réalisation de l'UEM, dont le déroulement devait correspondre à la proposition allemande (cf. Wilkens 2004, p. 226). On institua à cette fin une commission d'experts placée sous la direction du Premier ministre et ministre des Finances luxembourgeois Pierre Werner. En Allemagne, cette nomination de Werner ne suscita cependant guère d'enthousiasme, celui-ci ayant auparavant critiqué les revendications de la République fédérale. L'impression se répandit qu'il s'agissait de créer un contrepoids à la position allemande (cf. Hiepel 2012, p. 96 et suiv.).

Les décisions prises lors du sommet de La Haye ne répondirent certes pas aux attentes élevées de l'époque, mais sont considérées, en particulier au regard de l'UEM, comme ayant ouvert la voie (cf. Brunn 2002, p. 183 et suiv.). Ainsi, la Fédération de l'industrie allemande (BDI) salua par la suite la conférence comme un « événement remarquable en matière de politique d'intégration », qui « mettait fin à une phase de stagnation pluriannuelle ».

2.4 Négociations et rapport intermédiaire du groupe Werner

Les premiers échanges du groupe Werner ainsi constitué, portant sur la phase finale de l'UEM, furent principalement marqués par les représentants de l'approche économiste – parmi lesquels le ministre fédéral de l'Économie Karl Schiller. Giscard d'Estaing, en tant que défenseur de la position monétariste, ne jugeait en revanche pas urgent de définir les détails d'institutions qui ne devaient devenir d'actualité qu'au bout de dix ans (cf. Wilkens 2004, p. 232).

Un rapport intermédiaire du comité Werner, présenté lors de la réunion des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales des 29 et 30 mai 1970 à Venise, indiquait que « les décisions les plus importantes de politique économique doivent être prises au niveau de la Communauté, et les compétences nécessaires doivent donc être transférées du niveau national à celui de la Communauté ». Le président du Conseil italien Mariano Rumor se prononça néanmoins contre une formulation trop tranchée qui risquait de faire échouer l'ensemble du plan. Il fit valoir que la France ne se prononcerait pas en faveur d'une UEM aux conséquences institutionnelles aussi lourdes, contribuant ainsi à ce que le comité puisse, au cours de six séances supplémentaires jusqu'en octobre 1970, clarifier les questions encore litigieuses (cf. Hiepel 2012, p. 102).

Le rapport final fut adopté à l'unanimité par le comité Werner. Malgré des positions de départ divergentes, il avait été possible de trouver « un compromis acceptable entre les objectifs de politique économique et les objectifs européens » (compte rendu sommaire de la 11e séance du « groupe Werner » des 7 et 8 octobre 1970 à Luxembourg, BAK B102, 93463). Celui-ci présentait toutefois « des traits fortement économistes », comme le formula Rolf Hasse dans son analyse (cf. Krägenau ; Wetter 1993, p. 125).

2.5 Le plan Werner

Dans le rapport Werner présenté, on s'accorda sur une progression parallèle des mesures, ce qui allait forger, du côté allemand, la notion de « parallélisme effectif ». Cela signifiait que l'harmonisation économique devait, en principe, précéder l'intégration monétaire, en raison des effets différés dans le temps de certaines mesures (cf. Hiepel 2012, p. 102). En revanche, la définition des différentes étapes fut moins détaillée. Le groupe de travail ne parvint pas à se résoudre à des formulations claires (cf. Thomasberg 1993, p. 161).

Après la présentation du rapport Werner définitif, les réactions du côté allemand furent unanimement positives. Le ministère fédéral de l'Économie conclut que le gouvernement fédéral pouvait « souscrire pleinement » au rapport Werner. Le résultat correspondrait « largement aux objectifs allemands de politique économique et européenne » (note du 27.10.1970, E 1/IA1-030000/10). Bien que la République fédérale ait finalement obtenu gain de cause sur de nombreux points litigieux, Schiller lui-même commenta les résultats avec une certaine sobriété. Il déclara ainsi qu'on était « allé, dans l'intérêt de la politique européenne, jusqu'aux limites de ce qui était acceptable en matière de politique économique et de stabilité » (cf. Schiller à Brandt, 14.10.1970, BAK B102, 93463).

Le ministère fédéral des Affaires étrangères salua quant à lui le rapport comme un « concept réaliste et équilibré », qui donnait à la CEE – sans pour autant aller jusque dans le détail – de nouvelles impulsions vers une communauté politique (cf. circulaire du conseiller de légation de première classe von Bismarck-Osten, 30.10.1970, AAPD1970, doc. 503).

Le chancelier fédéral Brandt voulait mettre à profit le climat positif d'après le sommet de La Haye pour sa politique européenne et visait une mise en œuvre du plan Werner encore sous la présidence allemande du Conseil, c'est-à-dire avant la fin de 1970. Ce souhait ne put toutefois finalement pas se réaliser. La réunion du Conseil des ministres du 14 décembre 1970 se termina sans résultat en raison des résistances françaises (cf. Hiepel 2012, p. 106 et suiv.).

De l'avis de la France, le rapport Werner avait, après la présentation du rapport intermédiaire, développé une dynamique propre qui n'aurait pas dû exister sous cette forme : « Nous ne pouvons pas accepter le plan Werner dans son ensemble. » (cf. notes de Bernard pour Pompidou, 2.11.1970, CHAN 5AG2, 58). Pompidou partageait ce point de vue et ressentait le rapport Werner comme une provocation, notamment au regard des éléments allemands qu'il contenait et qui visaient une union politique. Il voulait retirer le rythme des réformes du processus d'évolution monétaire et économique, ce qui contredisait la conception allemande d'un progrès rapide du processus d'intégration (cf. Hiepel 2012, p. 112).

2.6 L'adoption du plan par étapes

La Commission européenne se vit alors confier la tâche difficile d'élaborer des recommandations pour l'adoption du plan par étapes en vue de la réalisation de l'UEM, sur la base du plan Werner. Ces propositions furent cependant finalement très atténuées, ce qui peut être interprété comme une tentative de conciliation vis-à-vis de la France. Cette démarche entraîna toutefois une critique unanime du côté allemand. Schiller déclara ainsi devant le Bundestag allemand que le plan Werner ne devait en aucun cas être « dilué » (cf. Wilkens 2004, p. 237).

Les négociations du Conseil du 14 décembre 1970 à Bruxelles se révélèrent en conséquence difficiles. La France s'abstint de toute prise de position (cf. ibid., p. 240). Même après onze heures de délibérations, aucune avancée ne fut possible. Le concept d'intégration supranationale perdait de plus en plus de son éclat, et au sein du BDI on avait l'impression que « les intérêts nationaux reprenaient le dessus et que les progrès de l'intégration n'étaient plus obtenus que sur le plus petit dénominateur commun » (cf. BDI, in : Tietmeyer 1992, p. 444).

2.7 Les consultations au sommet franco-allemand

Un accord ne fut trouvé que lors du sommet franco-allemand des 25 et 26 janvier 1971. Le chancelier fédéral Brandt demanda à Pompidou une « déclaration de volonté politique » selon laquelle un accord sur la suite de la démarche politique devrait être obtenu avant la fin de la première étape. Le président français n'avait rien à objecter à cette formule souple et était donc disposé à accepter une clause de sauvegarde. Cette réserve devait être calendée de manière à ne rester valable que peu de temps au-delà de la première étape de l'UEM. Du côté allemand, on espérait ainsi exercer une « pression salutaire » afin d'obtenir une progression parallèle vers la deuxième étape. Si cela n'était pas possible, il en résulterait la caducité des accords monétaires (cf. Wilkens 2004, p. 242 et suiv.).

Grâce au compromis négocié, le Conseil des ministres put décider, le 9 février 1971, de la création par étapes de l'Union économique et monétaire européenne. La première étape devait entrer en vigueur le 1er juillet 1971. La décision précisait que la première étape ne devait « pas être considérée comme une fin en soi », mais était « indissolublement liée au processus global d'intégration économique et monétaire ». « Elle doit donc être abordée avec la détermination d'atteindre l'objectif final. » (cf. décision du Conseil des ministres des Communautés européennes des 8 et 9 février 1971 relative à la réalisation de l'union économique et monétaire).

L'UEM n'était désormais plus conçue comme un projet d'intégration à prétention politique, et l'on se limitait à une coopération monétaire et à une coordination économique au sein de la Communauté. Pompidou avait ainsi atteint son objectif. L'union monétaire recherchée était lancée, sans que cela s'accompagne d'exigences institutionnelles ou politiques de grande portée.

Willy Brandt sacrifia la position économiste et accepta le volet monétaire de la première étape, dans l'espoir de concessions ultérieures concernant le parallélisme. Il fit ainsi passer les intérêts nationaux après ceux de la Communauté et assura de la sorte la poursuite des efforts d'intégration (cf. Hiepel 2012, p. 116 et suiv.).

2.8 L'effondrement du système de Bretton Woods

Peu de temps après, des spéculations sur les devises déclenchèrent une nouvelle crise monétaire. Les délibérations de vingt heures tenues à ce sujet les 8 et 9 mai 1971 à Bruxelles restèrent toutefois sans résultat. Le flottement commun et temporaire des monnaies de la CEE face au dollar, proposé par la République fédérale d'Allemagne, échoua une nouvelle fois face à la résistance française. Les gouvernements de Bonn et de La Haye suspendirent, le lendemain, en raison d'afflux massifs de dollars, la cotation du mark et du florin, tandis que d'autres pays de la CE renforçaient leur contrôle des mouvements monétaires et de capitaux (cf. Thomasberg 1993, p. 163).

Le plan Werner reposait cependant sur des taux de change fixes vis-à-vis du dollar (cf. Reupke 2000, p. 22). La réduction des marges de fluctuation prévue pour la première étape de l'UEM devint ainsi caduque. Un problème fondamental apparaissait de plus en plus clairement : on avait certes relié les monnaies entre elles, mais pas les politiques économiques. Il en résulta que le marché spécula délibérément contre les monnaies les plus faibles (cf. Brunn 2002, p. 219).

Lorsque de plus en plus de banques centrales européennes déposèrent auprès de la Réserve fédérale une demande de garantie de valeur pour leurs avoirs en dollars, le président Nixon réagit le 15 août 1971 – dans le cadre de son nouveau programme économique et monétaire – en suspendant la convertibilité-or. Le dollar américain, en tant que monnaie de référence internationale, n'avait ainsi plus, de facto, de contrepartie fixe (cf. Emminger 1986, p. 193). Malgré la décision prise lors de la conférence monétaire de Washington de revenir à un système de taux de change fixes, de nombreuses banques centrales ne furent plus en mesure, quelques mois plus tard, d'intervenir sur le marché de façon stabilisatrice.

Ainsi, la Bundesbank dut, rien que le 1er mars 1973, émettre près de huit milliards de marks supplémentaires pour contrer les spéculations monétaires. Ces achats de dollars provoquèrent cependant une inflation importée, contraire aux conceptions allemandes en matière de stabilité. « Nous avons alors tiré le frein d'urgence. Ce fut le glas du système des parités de Bretton Woods », déclara l'alors président de la Bundesbank Otmar Emminger. Les marchés des changes de la République fédérale et d'autres nations industrielles furent fermés et ne rouvrirent, avec libération des parités, qu'après plus de deux semaines, une fois que « tout le champ de ruines monétaire eut été déblayé » (cf. Emminger 1986, p. 240 et suiv.). La fin du système de Bretton Woods fut commentée par Ludwig Erhard non sans une certaine satisfaction (cf. Tietmeyer 1996, p. 55).

2.9 Le mécanisme de change européen

L'accord de Bâle fut conclu et donna naissance, en avril 1972, au « serpent monétaire ». Il s'agissait d'une mesure déjà mentionnée dans le plan Werner, à la section III, point 7. Selon celui-ci, les banques centrales devaient, par une « action concertée vis-à-vis du dollar, maintenir les fluctuations des taux de change (…) à l'intérieur de marges plus étroites ».
Alors que le système monétaire mondial remplissait de moins en moins son rôle, les banques centrales des États de la CEE mirent en place le « Fonds européen de coopération monétaire », dans le but de créer, au sein de la Communauté, une zone de taux de change stables. Il continua cependant d'y avoir des mouvements spéculatifs d'autres monnaies communautaires face au mark allemand, et le « choc pétrolier » mit lui aussi le mécanisme de change européen à rude épreuve (cf. Magnifico 1977, p. 242 et suiv.) La structure de la balance des paiements de nombreux membres s'en trouva bouleversée, si bien que des ajustements de parité et, partant, une sortie du serpent monétaire devinrent inévitables. Il en résulta qu'au bout du compte, seules les monnaies de la République fédérale d'Allemagne, du Danemark et des États du Benelux demeurèrent au sein du mécanisme de change européen (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Il apparut qu'un système de taux de change fixes – même limité à l'échelle régionale – ne peut fonctionner qu'entre des pays dont l'évolution économique est suffisamment homogène. Les événements donnèrent ainsi raison aux économistes (cf. Lahnstein 1978, p. 264). L'Europe ne semblait pas encore mûre pour l'UEM. (cf. ministère fédéral des Finances 1996, p. 25).

Le débat sur l'approfondissement de la coopération monétaire ne s'éteignit toutefois nullement. Au milieu de l'année 1978, Schmidt et d'Estaing lancèrent une initiative visant à la création d'un Système monétaire européen. Ces efforts prirent une dynamique importante, si bien que dès décembre 1978, une décision du Conseil européen permit de fixer les modalités du futur système monétaire. Le SME vit finalement le jour le 13 mars 1979, par un accord entre les banques centrales des États membres (cf. Schuster 1994).

3. Conclusion

Selon Harbrecht, une union économique et monétaire représente la forme la plus poussée de l'intégration économique et constitue non pas seulement un acte économique, mais bien davantage un acte politique (cf. Reupke 2000, p. 15-19). Dans quelle mesure le plan Werner a-t-il donc constitué un jalon sur la voie de l'UEM actuelle ?

Avec Pompidou et Brandt, une sorte de « nouveau pragmatisme » se fit sentir au sein de la Communauté après leur prise de fonction en 1969 (cf. Wilkens 2004, p. 217). Mais à la place des plans ambitieux pour l'UEM, une pragmatique économique souvent trop à courte vue s'était installée dans une Communauté devenue un « syndicat d'intérêts particuliers » (o.V. 1976). Les concessions faites, jusqu'au bout, aux ambitions d'intégration politique du plan Werner étaient indéniables (cf. Wilkens 2004, p. 243).

La Communauté n'était pas parvenue, au début des années 1970, à se rapprocher de l'objectif de taux de change plus stables. Les causes en résidaient en grande partie dans des ambiguïtés conceptuelles et des divergences d'opinion entre les États membres, au premier chef entre l'Allemagne et la France (cf. Steinel 1989, p. 4). Une coopération intergouvernementale souple, où les décisions restent du ressort des institutions nationales, ne suffit toutefois pas comme fondement durable, ainsi que l'a clairement montré la crise économique mondiale de 1971 (cf. o.V. 1972, p. 145).

Le concept d'un marché des changes européen s'opposait au mode de fonctionnement du système de monnaie de référence. Ce contexte explique également pourquoi la suppression des entraves commerciales (« intégration fonctionnelle ») a pu progresser plus vite que prévu, tandis que le développement d'instruments communs d'intervention et de politique (« intégration institutionnelle ») restait à la traîne. (cf. Thomasberg 1993, p. 156)

Rétrospectivement, le débat sur le plan par étapes en vue de la réalisation de l'union économique et monétaire s'inscrivait dans le processus d'apprentissage européen. Ainsi, la stagnation de la politique d'intégration européenne consécutive à la crise économique mondiale à partir de 1974 peut également être vue comme une pause de réflexion, sur laquelle les efforts ultérieurs de la Communauté ont pu s'appuyer (cf. Reupke 2000, p. 32). Le contenu et les enseignements du plan Werner trouvent ainsi encore une application aujourd'hui, par exemple dans les critères de convergence fixés à Maastricht en 1992 en vue de l'introduction de l'euro.

On peut donc retenir qu'il fallait davantage que la seule volonté politique pour créer, en l'espace d'une décennie, une monnaie commune au sein d'un espace présentant deux structures économiques différentes. La poursuite de l'intégration monétaire au sein de la Communauté devait ainsi, au cours des décennies suivantes également, se dérouler « par à-coups irréguliers, avec des revers brusques et de nouvelles accélérations » (cf. Wilkens 2004, p. 243).

Sources

Primärquellen

Sekundärliteratur