UEM e piano Werner

Quale ruolo ha avuto il piano Werner nello sviluppo dell’Unione economica e monetaria europea (UEM) dal punto di vista tedesco?

1. Introduzione

Il periodo che va dalla metà degli anni Sessanta alla fine degli anni Settanta viene spesso descritto, nella storia dell’integrazione europea, come una fase di stallo. La prospettiva di lungo periodo mostra però l’importanza, per l’unificazione europea, delle idee elaborate in quegli anni. Vanno sottolineati in particolare i vertici dell’Aia (1969) e di Parigi (1972), che possono essere considerati entrambi “pietre miliari” con fondamentali “tendenze all’integrazione”. Nelle pagine che seguono si pongono quindi una serie di domande, come: qual era il contesto storico? Su quali obiettivi ci si accordò e per quali ragioni? Quali effetti ebbero sulla dinamica d’integrazione della Comunità? (cfr. Knipping 2004, p. 3 s.)

È di questo che ci si occuperà di seguito, perché la maggiore cooperazione europea non è soltanto il risultato di fattori esterni, ma è plasmata in modo determinante – come mostra soprattutto la questione monetaria – dal dialogo franco-tedesco e da compromessi bilaterali. Gli eventi storici di quel periodo verranno prima ricostruiti e poi analizzati più da vicino in ordine cronologico, per chiarire dal punto di vista tedesco quale ruolo abbia avuto il piano Werner nello sviluppo dell’Unione economica e monetaria europea.

Si tratta di un ambito ben documentato e studiato, per cui è possibile attingere a un gran numero di fonti primarie sotto forma di decisioni del Consiglio, discorsi, prese di posizione e articoli di giornale. È inoltre disponibile una ricca letteratura secondaria, come quella di Hans Tietmeyer. In passato egli diresse il dipartimento europeo per le questioni monetarie del Ministero federale dell’Economia e fu inoltre il sostituto del sottosegretario di Stato Schöllhorn nel gruppo di lavoro sul piano Werner. In questo lavoro vengono però considerate anche le opere di molti altri studiosi, come Gerhard Brunn, Joachim Schuster o Claus Thomasberger.

Il dibattito scientifico su questo tema è caratterizzato da due posizioni di fondo:
Lo studioso Andreas Wilkens vede il piano Werner come una tappa essenziale sulla via verso l’UEM. Secondo lui, le esperienze raccolte in quegli anni hanno segnato in modo duraturo l’ulteriore integrazione monetaria della Comunità.

Claus Thomasberg, invece, considera gli sviluppi successivi verso l’UEM indipendenti dal piano Werner. Secondo lui, ad esempio, la nascita del Sistema monetario europeo è il risultato di mutate condizioni di mercato, più che la prosecuzione della prospettiva d’integrazione del rapporto Werner.

Su entrambe le posizioni si tornerà più in dettaglio a tempo debito, perché, guardando indietro, già nel 1953 il Comitato scientifico del Ministero federale dell’Economia aveva constatato: “una caratteristica di un mercato interno europeo è una moneta comune” (cfr. Deutsche Bundesbank 1969). Nei Trattati di Roma del 1957, tuttavia, all’integrazione monetaria non fu inizialmente data grande attenzione. Soltanto la fissazione dei tassi di cambio viene menzionata indirettamente nell’articolo 107 come “questione di interesse comune” (cfr. Schuster 1994, p. 72 s.).

Il motivo stava nel sistema di Bretton Woods, che allora funzionava ancora senza intoppi: un sistema basato sul dollaro statunitense come valuta di riferimento, che rendeva superflua una politica monetaria e valutaria europea propria. Solo dopo che negli anni Sessanta emersero incertezze all’interno del sistema monetario internazionale, l’unione monetaria divenne un importante progetto d’integrazione della Comunità europea (cfr. Brunn 2002, p. 214 s.).

I primi sforzi concreti furono intrapresi nel 1961, dopo una rivalutazione del marco tedesco e del fiorino olandese che colse di sorpresa gli altri Stati della CEE. Divenne evidente la necessità di un maggiore coordinamento all’interno dell’Europa. La Commissione europea reagì molto presto e nel 1962 annunciò un programma d’azione per migliorare la cooperazione nelle questioni monetarie. Esso prevedeva, tra l’altro, l’istituzione di tre nuovi comitati, che però avevano soltanto il carattere di organi non vincolanti di consultazione, informazione e consulenza. Di conseguenza l’iniziativa non ebbe grandi effetti (cfr. Thomasberg 1993, p. 157).

I disavanzi pubblici degli Stati Uniti, in costante aumento dagli anni Sessanta soprattutto a causa della guerra del Vietnam, provocarono inflazione e, attraverso il meccanismo dei cambi fissi in Europa, un cofinanziamento involontario della politica estera e di sicurezza americana (cfr. Brunn 2002, p. 214 s.). Le quantità di dollari accumulate all’estero superavano di gran lunga le riserve auree americane.

In questo contesto la fiducia nel dollaro venne meno e i dubbi sulla garanzia di convertibilità in oro crebbero sempre di più. Ne seguì una corsa alle riserve auree americane e un’ondata speculativa contro il dollaro. Gli Stati Uniti reagirono revocando il proprio impegno alla convertibilità. Solo nei confronti delle banche centrali si intendeva continuare a rispettare il gold standard (cfr. Thomasberg 1993, pp. 106-111).

Le economie dell’Europa occidentale ne furono notevolmente perturbate. La sgradita dipendenza monetaria dagli Stati Uniti come paese della valuta di riferimento divenne sempre più evidente. Il quadro dei prezzi fissi, importante per la Politica agricola comune (PAC), fu turbato in modo duraturo (cfr. Tietmeyer 1992, p. 246).

Quando nell’aprile 1969 Georges Pompidou succedette al dimissionario Charles de Gaulle, nella sua prima conferenza stampa propose un vertice per il completamento, l’approfondimento e l’allargamento della Comunità (cfr. ibid., p. 177).

Con ciò la Comunità avrebbe intrapreso nel 1969 un secondo tentativo di approfondire l’integrazione monetaria (cfr. Schuster 1994, p. 72 s.). L’iniziativa per l’“approfondimento” non va vista soltanto alla luce dei problemi nella struttura dei prezzi del mercato agricolo comune. In base al Trattato CEE, nel 1970 la Comunità entrava inoltre nella sua fase finale. L’unione doganale era stata realizzata in anticipo. Per non mettere a rischio la dinamica del processo d’integrazione, sembrò necessario definire nuovi obiettivi (cfr. Krägenau; Wetter 1993, p. 8 s.).

Al vertice dell’Aia, nel dicembre 1969, i capi di Stato e di governo ribadirono l’intenzione di proseguire con determinazione l’opera iniziata a Roma (cfr. Brunn 2002, p. 181). Fu annunciato, tra l’altro, il progetto di estendere la Comunità economica europea a un’unione economica e monetaria (cfr. Magnifico 1977, p. 217). Nel marzo 1970 il Consiglio decise quindi di istituire un gruppo di lavoro presieduto dal primo ministro e ministro delle Finanze lussemburghese Pierre Werner (cfr. Thomasberg 1993, p. 160).

Sia i piani dei singoli governi sia quelli della Commissione avevano mostrato chiaramente che sull’impostazione del piano per fasi c’erano notevoli divergenze di opinione. Nel comitato Werner si scontrarono le diverse concezioni sull’obiettivo supremo di una comunità monetaria. L’approccio “economista”, sostenuto dalla Repubblica federale, vedeva troppi rischi in un rapido vincolo monetario, date le grandi differenze strutturali. Di fronte c’era la posizione “monetarista” della Francia, che con un vincolo monetario il più possibile precoce mirava a innescare una spinta obbligata all’allineamento strutturale (cfr. o.V. 1971, p. 123 s.).

Dopo cinque riunioni del comitato, con discussioni a tratti accese, a fine maggio 1970 fu possibile presentare ai rappresentanti dei governi una relazione intermedia a Venezia (cfr. Hiepel 2012, p. 97). Le notevoli divergenze sulla concezione dell’integrazione rimasero comunque, come emerse non da ultimo nelle discussioni sulla bozza della risoluzione del Consiglio del 29 ottobre 1970 (cfr. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

Nella sua versione definitiva, il “Rapporto al Consiglio e alla Commissione sulla realizzazione per fasi dell’unione economica e monetaria nella Comunità” fu presentato nell’ottobre 1970 (cfr. Thomasberg 1993, p. 160). L’UEM perseguita nel rapporto doveva garantire “crescita e stabilità nella Comunità”, contribuire all’“equilibrio economico e monetario del mondo” e fare “della Comunità un blocco di stabilità”. Nel rapporto Werner il gruppo di esperti si espresse a favore del raggiungimento dell’UEM ancora “nel corso di questo decennio” (cfr. Brunn 2002, p. 216).

L’idea di uno spazio economico e monetario unico doveva essere preparata gradualmente attraverso l’unificazione delle politiche economiche, di bilancio e monetarie nazionali e la loro guida sempre più forte da parte di istituzioni comunitarie da costruire. Le misure proposte miravano a far avanzare in parallelo sia la politica monetaria sia quella economica, superando così la contrapposizione tra la “teoria dell’incoronazione” (economisti) e la “locomotiva” (monetaristi). La questione centrale del necessario sviluppo istituzionale e della relativa integrazione o modifica dei trattati rimase però irrisolta, se non in formule molto generiche, e provvisoriamente aperta. (cfr. Thomasberg 1993, p. 160)

Dopo la pubblicazione del rapporto Werner si avvertì un chiaro vento contrario. Mentre Willy Brandt vedeva nell’attuazione delle proposte le decisioni di più vasta portata dalla firma dei Trattati di Roma, la Francia respinse decisamente il trasferimento di diritti di sovranità nazionali al livello comunitario (cfr. Hiepel 2012, p. 104 ss.).

I due paesi erano al centro del confronto e un accordo poté essere raggiunto solo grazie a grandi concessioni da parte economista durante il vertice franco-tedesco del 25 e 26 gennaio 1971 (cfr. ibid., p. 113).

Nel marzo 1971 il Consiglio dei ministri avviò quindi il piano presentato, con i relativi adattamenti. In quella risoluzione fu inserito un elenco di misure da attuare nel corso della prima fase, a partire dal luglio 1971 (cfr. o.V. 1972, p. 142 ss.).

Sebbene tutti i memorandum e le prese di posizione successivi all’Aia chiedessero di accompagnare l’unione monetaria con un’unione economica, e sebbene anche nel rapporto Werner l’unione politica fosse considerata indispensabile in relazione all’UEM, questo principio non compariva più nelle risoluzioni (cfr. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

Nel frattempo, però, il futuro prese un’altra strada, ai cui sviluppi le decisioni del Consiglio non avrebbero retto. In seguito a una crisi valutaria nella primavera del 1971, gli Stati della CEE non riuscirono ad accordarsi su misure di difesa comuni. Sorsero dubbi sulle possibilità di realizzare l’UEM. Preferenze in materia di stabilità, situazioni congiunturali e differenze strutturali sembravano troppo diverse per poter essere superate a breve termine (cfr. o.V. 1972, p. 143).

Ciò non era poi così sorprendente, dato che già nel rapporto finale del gruppo Werner si segnalava che “per quanto riguarda la realizzazione dell’obiettivo di crescita e stabilità esistono ancora differenze evidenti tra gli Stati membri” e che “senza un’effettiva armonizzazione della politica economica permane il rischio che si formino squilibri”.

Alcuni paesi, tra cui la Repubblica federale di Germania, abbandonarono temporaneamente il vincolo fisso con il dollaro e lasciarono fluttuare liberamente le proprie valute. Solo dopo una conferenza monetaria convocata dagli Stati Uniti nel dicembre 1971 questi paesi tornarono a tassi di cambio fissi nei confronti del dollaro (cfr. Magnifico 1977, p. 242 s.). Nel cosiddetto “Smithsonian Agreement” furono fissate nuove parità di cambio e il margine di oscillazione consentito fu ampliato a +/- 2,25%. Ciò significava che i margini di oscillazione di due valute europee l’una rispetto all’altra erano stati estesi al 4,5%. Questo contraddiceva però tutte le iniziative volte a sviluppare margini di oscillazione ristretti nell’ambito dell’avvicinamento agli obiettivi dell’UEM e minacciava ancora una volta di scardinare il mercato agricolo comune (cfr. Thomasberg 1993, p. 164 ).

Un nuovo tentativo, che teneva conto della nuova situazione di partenza, si concretizzò quindi con la risoluzione del Consiglio del 6/7 marzo 1972 (cfr. o.V. 1972, p. 145). Ci si accordò su una zona di stabilità monetaria ancora maggiore. L’obiettivo era dimezzare i margini di oscillazione consentiti rispetto al dollaro.

L’accordo di Basilea, adottato nell’aprile 1972, creò un accordo europeo di cambio che prevedeva – come proposto dal gruppo Werner – interventi concertati (cfr. Brunn 2002, p. 217 s.). Le banche centrali erano ormai obbligate, in quanto membri, a stabilizzare le valute deboli con acquisti di sostegno (cfr. Magnifico 1977, p. 220).

Nei mesi e negli anni successivi l’accordo di cambio ebbe una vita movimentata. Alcune valute – anche al di fuori della CEE – entrarono nel serpente e, in seguito a nuove speculazioni valutarie e alla crisi petrolifera, finirono per doverlo lasciare di nuovo (cfr. Thomasberg 1993, p. 164 ). I problemi cominciarono ad accumularsi e sembrava che la Comunità si trascinasse da una crisi all’altra (cfr. Brunn 2002, p. 220). Nuovi tentativi, con l’obiettivo di una Comunità economica europea alla pari degli Stati Uniti sul piano monetario, avrebbero avuto di nuovo successo solo a partire dal 1979 (cfr. ibid., p. 246).

2. Parte principale

La posizione tedesca sulle questioni economiche e monetarie è senza dubbio legata a Ludwig Erhard e alla sua politica di stabilità interna del valore della moneta. Per lui la stabilità della moneta era il “comandamento supremo” e meritava addirittura di essere annoverata tra i “diritti umani fondamentali”. Le idee liberali di Erhard influenzarono quindi in modo determinante anche l’impostazione della Comunità economica europea (CEE).
Inoltre, nella Repubblica federale di Germania, a partire dalle esperienze delle iperinflazioni del passato, si era sensibili ai rischi inflazionistici. Le nuove esperienze positive confermavano che una banca centrale può perseguire con successo il proprio mandato di stabilità solo se non è influenzata dalla politica. Così la Deutsche Bundesbank “nell’esercizio dei suoi poteri (…) è indipendente dalle istruzioni del governo federale.” (§12, BBankG, cfr. Tietmeyer 1996, pp. 49-57).

2.1 Il sistema di Bretton Woods

L’esistenza di un sistema basato su una valuta di riferimento che comprendeva l’intero mondo occidentale rendeva superflue specifiche iniziative europee per stabilizzare le relazioni monetarie. L’unione doganale poté svilupparsi in modo molto dinamico proprio perché il sistema monetario globale costituiva un quadro stabile che teneva lontane le influenze di disturbo (cfr. Thomasberg 1993, p. 156).

2.2 Memorandum della Commissione (piano Barre)

La proposta di una più stretta cooperazione monetaria europea era già contenuta nel “piano Barre” del febbraio 1969. Esso sosteneva l’“attivazione e il rafforzamento delle disposizioni del Trattato CEE sulla cooperazione in materia di politica monetaria, (…) fino ad allora poco utilizzate”. Il cancelliere Kiesinger reagì positivamente alla proposta e anche il Consiglio CE approvò il piano nel luglio 1969. La cooperazione monetaria rafforzata era quindi già all’ordine del giorno prima del vertice dell’Aia (cfr. Wilkens 2004, p. 219 ss.).

La questione della futura cooperazione monetaria divenne però urgente solo quando, nell’autunno del 1968, la valuta francese perse nettamente stabilità. Dopo il cambio di governo dell’agosto 1969 il franco dovette essere svalutato in misura considerevole, mentre due mesi dopo il marco tedesco fu nettamente rivalutato. Questa misura necessaria mise in evidenza lo stato insoddisfacente dell’ordinamento monetario internazionale. La creazione di un’area monetaria europea divenne così più difficile, ma al tempo stesso la sua realizzazione ancora più urgente (cfr. Magnifico 1977, p. 217).

Le prime discussioni sul memorandum in seno al Consiglio dei ministri mostrarono però che da parte tedesca c’era un netto scetticismo verso le azioni di sostegno monetario. “La moneta europea dovrà restare una fata morgana finché il coordinamento della politica economica non sarà in gran parte realizzato.”, si leggeva in un comunicato stampa della Bundesbank del 17 settembre 1969. I custodi tedeschi della moneta vedevano “notevoli rischi, in particolare per la stabilità del livello dei prezzi”, e anche “la politica economica e monetaria che nascerebbe da decisioni a maggioranza non corrisponderebbe di certo quasi per nulla alle nostre attuali esigenze di stabilità”. Si temeva che lo squilibrio monetario all’interno del mercato comune portasse a importare inflazione (cfr. Deutsche Bundesbank 1969).

2.3 Il vertice dell’Aia

Il pericolo che le turbolenze monetarie rappresentavano per l’apertura del mercato dei beni divenne però sempre più minaccioso, il che diede impulso agli sforzi di armonizzazione. Anche il piano tedesco per fasi dell’ottobre 1969 riteneva “urgentemente necessario” un ulteriore sviluppo della Comunità. L’UEM era considerata il presupposto per la “piena utilizzazione delle forze economiche dell’Europa, per la realizzazione dell’integrazione politica e il rafforzamento della posizione economica e politica dell’Europa” (cfr. Thomasberg 1993, p. 159).
Il cancelliere Brandt accolse con favore il “piano audace, ma anche realistico” e lo giudicò “una buona base di partenza”, ricordando però al tempo stesso che occorreva garantire un adeguato parallelismo tra integrazione economica e integrazione monetaria (cfr. Hiepel 2012, p. 96).

All’interno della Comunità nacque l’idea di legare il marco tedesco alle valute deboli. In questo contesto, però, da parte tedesca si sospettava che la Francia volesse sfruttare vantaggi monetari senza adempiere in cambio a impegni di politica economica (cfr. Wilkens 2004, p. 229). In effetti alla Francia premeva allora soprattutto il completamento del mercato agricolo, le cui finanze erano state sconvolte dal caos monetario del 1968/69 (cfr. Brunn 2002, p. 183 ss.). Eppure, sebbene l’iniziativa incontrasse la resistenza della Repubblica federale, Willy Brandt cedette per ragioni politiche alle pressioni francesi.

All’Aia propose ai sei capi di Stato e di governo l’istituzione di un’“unione economica e monetaria” per eliminare le oscillazioni dei cambi (cfr. ibid. 2002, p. 215). Al vertice del 1° e 2 dicembre 1969 il cancelliere chiarì però anche la posizione tedesca e sottolineò la necessità di “sviluppare una politica economica comune”, di cui faceva parte soprattutto un “comportamento convergente” (cfr. Brandt 1969).

Al punto 8 gli Stati della CEE decisero quindi di elaborare un piano per fasi per la realizzazione dell’UEM, la cui sequenza doveva corrispondere alla proposta tedesca (cfr. Wilkens 2004, p. 226). A tale scopo fu istituita una commissione di esperti guidata dal primo ministro e ministro delle Finanze lussemburghese Pierre Werner. In Germania, però, la nomina di Werner non suscitò entusiasmo, perché in precedenza egli aveva criticato le richieste della Repubblica federale. Si ebbe l’impressione che si volesse creare un contrappeso alla posizione tedesca (cfr. Hiepel 2012, p. 96 s.).

Le decisioni prese al vertice dell’Aia non corrisposero, è vero, alle grandi aspettative dell’epoca, ma sono considerate decisive soprattutto per quanto riguarda l’UEM (cfr. Brunn 2002, p. 183 ss.). La Federazione dell’industria tedesca (BDI) lodò infatti la conferenza come un “evento straordinario per la politica d’integrazione”, che “pone fine a una fase di stagnazione durata diversi anni”.

2.4 Negoziati e relazione intermedia del gruppo Werner

I primi colloqui del gruppo Werner sulla fase finale dell’UEM furono segnati soprattutto dai rappresentanti dell’approccio economista, tra cui il ministro federale dell’Economia Karl Schiller. Giscard d’Estaing, sostenitore della posizione monetarista, non riteneva invece urgente stabilire i dettagli di istituzioni che sarebbero diventate attuali solo dopo dieci anni (cfr. Wilkens 2004, p. 232).

In una relazione intermedia del comitato Werner, presentata durante la riunione dei ministri delle Finanze e dei governatori delle banche centrali il 29 e 30 maggio 1970 a Venezia, si affermava che “le principali decisioni di politica economica devono essere prese a livello comunitario e quindi le competenze necessarie devono essere trasferite dal livello nazionale a quello della Comunità”. Il presidente del Consiglio italiano Mariano Rumor si pronunciò però in seguito contro una definizione troppo netta, che avrebbe potuto far fallire l’intero piano. Fece notare che la Francia non si sarebbe espressa a favore di un’UEM con conseguenze istituzionali di così vasta portata, contribuendo così a far sì che il comitato potesse chiarire in altre sei riunioni, entro l’ottobre 1970, le questioni ancora controverse (cfr. Hiepel 2012, p. 102).

Il rapporto finale fu approvato all’unanimità dal comitato Werner. Nonostante posizioni di partenza diverse, si era riusciti a trovare “un compromesso accettabile tra (…) obiettivi di politica economica e obiettivi europei” (resoconto sintetico dell’11ª riunione del “gruppo Werner” del 7/8.10.1970 a Lussemburgo, BAK B102, 93463). Esso presentava però “tratti fortemente economisti”, come scrisse Rolf Hasse nella sua analisi (cfr. Krägenau; Wetter 1993, p. 125).

2.5 Il piano Werner

Nel rapporto Werner presentato ci si accordò su un avanzamento parallelo delle misure, che in seguito diede origine, da parte tedesca, al concetto di “parallelismo effettivo”. Si intendeva con ciò che l’armonizzazione economica, a causa degli effetti ritardati di singole misure, dovesse in linea di principio precedere l’integrazione monetaria (cfr. Hiepel 2012, p. 102). Nella definizione delle singole fasi si fu però meno dettagliati. Il gruppo di lavoro non riuscì a giungere a dichiarazioni chiare (cfr. Thomasberg 1993, p. 161).

Dopo la presentazione del rapporto Werner definitivo, le reazioni da parte tedesca furono del tutto positive. Il Ministero federale dell’Economia giunse alla conclusione che il governo federale poteva “aderire integralmente” al rapporto Werner. Il risultato corrispondeva “in larga misura agli obiettivi tedeschi di politica economica ed europea” (appunto, 27.10.1970, E 1/IA1-030000/10). Sebbene la Repubblica federale fosse riuscita alla fine a imporsi su molti punti controversi, lo stesso Schiller commentò i risultati con una certa sobrietà. Disse infatti che, “nell’interesse della politica europea, ci si era spinti fino ai limiti di ciò che era sostenibile in termini di politica economica e di stabilità” (cfr. Schiller a Brandt, 14.10.1970, BAK B102, 93463).

Il Ministero degli Esteri (Auswärtiges Amt) apprezzò invece il rapporto come un “progetto realistico ed equilibrato”, che dava alla CEE – sebbene non nei dettagli – nuovi impulsi verso una comunità politica (cfr. circolare del consigliere di legazione di prima classe von Bismarck-Osten, 30.10.1970, AAPD1970, doc. 503).

Il cancelliere Brandt voleva sfruttare il clima positivo seguito al vertice dell’Aia per la sua politica europea e mirava ad attuare il piano Werner ancora sotto la presidenza tedesca del Consiglio, cioè entro la fine del 1970. Questo desiderio però alla fine non poté realizzarsi. La riunione del Consiglio dei ministri del 14 dicembre 1970 si concluse senza risultati a causa delle resistenze francesi (cfr. Hiepel 2012, p. 106 ss.).

Secondo la Francia, dopo la presentazione della relazione intermedia il rapporto Werner aveva sviluppato una dinamica propria che non avrebbe dovuto esserci: “Il piano Werner nel suo insieme non possiamo accettarlo.” (cfr. appunti di Bernard per Pompidou, 2.11.1970, CHAN 5AG2, 58). Questa opinione era condivisa anche da Pompidou, che percepiva il rapporto Werner come una provocazione, soprattutto per gli elementi tedeschi in esso contenuti, che miravano a un’unione politica. Egli voleva togliere il ritmo delle riforme dallo sviluppo della politica monetaria ed economica, il che contraddiceva la concezione tedesca di un rapido progresso del processo d’integrazione (cfr. Hiepel 2012, p. 112).

2.6 L’approvazione del piano per fasi

Alla Commissione europea toccò allora il difficile compito di elaborare raccomandazioni per l’adozione del piano per fasi per la realizzazione dell’UEM sulla base del piano Werner. Queste proposte risultarono però alla fine molto attenuate, il che può essere interpretato come un tentativo di venire incontro alla Francia. Questo modo di procedere suscitò però critiche unanimi da parte tedesca. Schiller dichiarò infatti al Bundestag che il piano Werner non doveva in alcun modo essere “annacquato” (cfr. Wilkens 2004, p. 237).

I negoziati del Consiglio del 14 dicembre 1970 a Bruxelles si rivelarono di conseguenza difficili. La Francia si astenne da qualsiasi presa di posizione (cfr. ibid., p. 240). Anche dopo undici ore di discussione non si fecero progressi. La concezione sovranazionale dell’integrazione perdeva sempre più smalto e al BDI si ebbe l’impressione che “gli interessi nazionali fossero di nuovo in avanzata e che i progressi dell’integrazione si ottenessero ormai solo sul minimo comune denominatore” (cfr. BDI, in: Tietmeyer 1992, p. 444).

2.7 Le consultazioni al vertice franco-tedesche

Un accordo fu raggiunto solo al vertice franco-tedesco del 25 e 26 gennaio 1971. Il cancelliere Brandt chiese a Pompidou la “dichiarazione di volontà politica” che prima della fine della prima fase si dovesse raggiungere un’intesa sull’ulteriore procedura politica. Contro questa formula flessibile neppure il presidente francese aveva nulla da obiettare ed era quindi disposto ad accettare una clausola di salvaguardia. Questa riserva doveva essere limitata nel tempo in modo da valere solo per un breve periodo oltre la prima fase dell’UEM. Da parte tedesca si sperava così in una “salutare pressione” per ottenere un progresso parallelo sulla via verso la seconda fase. Se ciò non fosse stato possibile, ne sarebbe seguita la sospensione degli accordi monetari (cfr. Wilkens 2004, p. 242 s.).

Con il compromesso negoziato, il 9 febbraio 1971 il Consiglio dei ministri poté decidere la creazione per tappe dell’Unione economica e monetaria europea. La prima fase doveva entrare in vigore il 1° luglio 1971. Nella decisione si chiarì che la prima fase non doveva essere considerata “come un fine in sé”, ma era legata “in modo indissolubile al processo complessivo di integrazione economica e monetaria”. “Deve quindi essere intrapresa con la determinazione di raggiungere l’obiettivo finale.” (cfr. decisione del Consiglio dei ministri delle CE dell’8/9 febbraio 1971 sulla realizzazione dell’Unione economica e monetaria).

L’UEM non era più concepita come progetto d’integrazione con un’ambizione politica e ci si limitò alla cooperazione monetaria e al coordinamento economico all’interno della Comunità. Pompidou aveva così raggiunto il suo obiettivo. L’unione monetaria perseguita era stata avviata senza che vi fossero legate richieste istituzionali o politiche di vasta portata.

Willy Brandt sacrificò la posizione economista e accettò l’impronta monetarista della prima fase, nella speranza di future concessioni sul parallelismo. Antepose così gli interessi della Comunità a quelli nazionali e garantì in questo modo il proseguimento degli sforzi d’integrazione (cfr. Hiepel 2012, p. 116 s.).

2.8 Il crollo del sistema di Bretton Woods

Poco tempo dopo, la speculazione valutaria scatenò un’altra crisi monetaria. Le consultazioni di 20 ore tenute in proposito l’8 e 9 maggio 1971 a Bruxelles rimasero però senza risultati. La fluttuazione comune e temporanea delle valute CEE rispetto al dollaro, proposta dalla Repubblica federale di Germania, fallì ancora una volta per l’opposizione francese. Il giorno seguente, a causa di massicci afflussi di dollari, i governi di Bonn e dell’Aia sospesero le quotazioni del marco e del fiorino, mentre altri paesi CE passarono a un controllo più stretto dei movimenti monetari e di capitale (cfr. Thomasberg 1993, p. 163).

Il piano Werner presupponeva però tassi di cambio fissi nei confronti del dollaro (cfr. Reupke 2000, p. 22). La riduzione dei margini prevista nella prima fase dell’UEM divenne così superflua. Emerse sempre più chiaramente un problema di fondo: si erano legate tra loro le valute, ma non le politiche economiche. Così sul mercato si speculò in modo mirato contro le valute più deboli (cfr. Brunn 2002, p. 219).

Quando un numero crescente di banche centrali europee chiese alla Federal Reserve una garanzia di valore sui propri importi in dollari, il 15 agosto 1971 il presidente Nixon reagì – nell’ambito del suo nuovo programma economico e monetario – sospendendo la convertibilità in oro. Il dollaro statunitense, valuta di riferimento internazionale, non aveva così di fatto più un controvalore stabilito (cfr. Emminger 1986, p. 193). Nonostante la decisione della conferenza monetaria di Washington di tornare al sistema dei cambi fissi, alcuni mesi dopo molte banche centrali non erano più in grado di intervenire sul mercato con effetto stabilizzante.

Così, il solo 1° marzo 1973, la Bundesbank dovette emettere quasi otto miliardi di marchi per contrastare la speculazione valutaria. Gli acquisti di dollari provocarono però un’inflazione importata che contraddiceva le concezioni tedesche di stabilità. “Allora tirammo il freno d’emergenza. Fu la campana a morto per il sistema delle parità di Bretton Woods.”, disse l’allora presidente della Bundesbank Otmar Emminger. I mercati dei cambi della Repubblica federale e di altri paesi industrializzati furono chiusi e riaperti, con la liberalizzazione delle parità, solo dopo più di due settimane, quando “l’intero campo di macerie monetarie era stato sgomberato” (cfr. Emminger 1986, p. 240 ss.). La fine del sistema di Bretton Woods fu commentata da Ludwig Erhard non senza soddisfazione (cfr. Tietmeyer 1996, p. 55).

2.9 L’accordo europeo di cambio

Si giunse all’accordo di Basilea, che nell’aprile 1972 tenne a battesimo il cosiddetto “serpente monetario”. Una misura già menzionata nel piano Werner, nella sezione III n. 7. Secondo questa, le banche centrali dovevano “mantenere, con un’azione concertata nei confronti del dollaro, le oscillazioni dei cambi (…) entro margini più ristretti”.
Poiché il sistema monetario internazionale svolgeva sempre meno il suo ruolo, le banche centrali degli Stati della CEE istituirono il “Fondo europeo di cooperazione monetaria”, con l’obiettivo di creare all’interno della Comunità una zona di cambi stabili. Continuarono tuttavia a verificarsi movimenti speculativi di altre valute comunitarie nei confronti del marco tedesco e anche lo “shock petrolifero” mise a dura prova l’accordo europeo di cambio (cfr. Magnifico 1977, p. 242 ss.) La struttura delle bilance dei pagamenti di molti membri fu sconvolta, al punto che gli aggiustamenti dei cambi e quindi l’uscita dal serpente monetario divennero inevitabili. Così alla fine nell’accordo europeo di cambio rimasero soltanto le valute della Repubblica federale di Germania, della Danimarca e degli Stati del Benelux (cfr. Thomasberg 1993, p. 164).

Si vide che un sistema di cambi fissi – anche se limitato a una regione – può funzionare solo tra paesi il cui sviluppo economico sia sufficientemente omogeneo. Gli sviluppi diedero quindi ragione agli economisti (cfr. Lahnstein 1978, p. 264). L’Europa non sembrava ancora matura per l’UEM. (cfr. Bundesministerium der Finanzen 1996, p. 25).

Il dibattito sull’approfondimento della cooperazione monetaria non si spense però affatto. A metà del 1978 Schmidt e d’Estaing lanciarono un’iniziativa per la creazione di un Sistema monetario europeo. Gli sforzi svilupparono una grande dinamica, tanto che già nel dicembre 1978 una decisione del Consiglio europeo poté stabilire i dettagli del futuro sistema monetario. Lo SME fu infine istituito il 13 marzo 1979 con un accordo tra le banche centrali degli Stati membri (cfr. Schuster 1994).

3. Conclusioni

Secondo Harbrecht, un’unione economica e monetaria rappresenta la forma più avanzata di integrazione economica e non è soltanto un atto economico, ma molto di più un atto politico (cfr. Reupke 2000, pp. 15-19). In che misura, dunque, il piano Werner è stato una pietra miliare sulla via verso l’attuale UEM?

Con Pompidou e Brandt, dopo il loro insediamento nel 1969, nella Comunità si avvertì una sorta di “nuovo pragmatismo” (cfr. Wilkens 2004, p. 217). Ma al posto di piani ambiziosi per l’UEM, nella Comunità divenuta un’“associazione di scopo per interessi particolari” era subentrato un pragmatismo di politica economica spesso dal respiro troppo corto (o.V. 1976). Evidenti erano i tagli apportati fino all’ultimo alle ambizioni d’integrazione del piano Werner (cfr. Wilkens 2004, p. 243).

All’inizio degli anni Settanta la Comunità non era riuscita ad avvicinarsi all’obiettivo di tassi di cambio più stabili. Le cause stavano in gran parte in ambiguità concettuali e divergenze di opinione tra gli Stati membri, soprattutto tra Germania e Francia (cfr. Steinel 1989, p. 4). Una blanda cooperazione intergovernativa, in cui le decisioni restano alle istituzioni nazionali, alla lunga non basta però come fondamento, come dimostrò la crisi economica mondiale del 1971 (cfr. o.V. 1972, p. 145).

Il concetto di un mercato valutario europeo era in contrasto con il funzionamento del sistema della valuta di riferimento. Questo contesto spiega anche perché l’abbattimento degli ostacoli al commercio (“integrazione funzionale”) poté procedere più rapidamente del previsto, mentre lo sviluppo di strumenti comuni di intervento e di politica (“integrazione istituzionale”) rimase indietro. (cfr. Thomasberg 1993, p. 156)

A posteriori, il dibattito sul piano per fasi per la realizzazione dell’unione economica e monetaria fu una parte del processo di apprendimento europeo. Così lo stallo della politica d’integrazione europea in seguito alla crisi economica mondiale a partire dal 1974 va visto anche come una pausa di riflessione, su cui poterono basarsi gli sforzi successivi della Comunità (cfr. Reupke 2000, p. 32). I contenuti e le esperienze del piano Werner trovano infatti applicazione ancora oggi, ad esempio nei criteri di convergenza per l’introduzione dell’euro fissati a Maastricht nel 1992.

Si può quindi affermare che per creare una moneta comune nell’arco di un decennio, in un’area con due strutture economiche diverse, serviva più della sola volontà politica. L’ulteriore integrazione monetaria nella Comunità sarebbe quindi proceduta anche nei decenni successivi “a ondate irregolari, con bruschi arretramenti e nuove accelerazioni” (cfr. Wilkens 2004, p. 243).

Fonti

Fonti primarie

• Brandt, Willy (1969): Erklärung von Bundeskanzler Brandt auf der EWG-Gipfelkonferenz am 1. Dezember 1969 in Den Haag, in: Bundeskanzler Brandt, Reden und Interviews. Presse- und Informationsamt 1971, S. 63-69
• Deutsche Bundesbank (1969): Europa-Währung eine Fata Morgana?, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln Nr. 68 vom 17. September 1969
• Deutsche Bundesbank: Der Europäische Wechselkursverbund, in: Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, Januar 1976, S. 23-30
• Emminger, Otmar (1986): D-Mark, Dollar, Währungskrisen – Erinnerungen eines Bundesbankpräsidenten, Stuttgart: DVA
• Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
  21. März 1972 betreffend die Anwendung der Entschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft, in: Amtsblatt Nr. C 028 vom 27.03.1971, S. 1-4
• Klasen, Karl: Die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG aus der Sicht der Deutschen Bundesbank, in: Europa-Archiv 1970, S. 449-458
• Lahnstein, Manfred: Über die Währungsunion zur Wirtschaftsunion?, in: Europa-Archiv, Folge 9/1978, S. 264
• o.V. (1971): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion – eine politische Herausforderung, in: Europa-Archiv, Folge 12/1971
• o.V. (1972): Die Europäische Währungsunion zwischen nationalem Krisenmanagement und währungs- und wirtschaftspolitischer Zusammenarbeit, in: Tietmeyer, Hans; Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank (Hrsg.): Währungsstabilität für Europa. Beiträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten. Baden-Baden: Nomos 1996, S. 135-154
• o.V. (1976): Die Mühsal der Währungskooperation in der EG, in: Neue Züricher Zeitung vom 18.11.1976
• Rat und Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1970): Bericht an Rat und Kommission u?ber die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft „Werner-Bericht“, in: Sonderbeilage zum Bulletin II/1970 der Europäischen Gemeinschaften
• Schiller, Karl: Rede von Bundeswirtschaftsminister Schiller vor dem Deutschen
• Bundestag in Bonn, in: Amtliches Protokoll des Deutschen Bundestages, 77. Sitzung am 6. November 1970, S. 4294 ff.
• Williamson, John (1972): Bericht der Arbeitsgruppe des Federal Trust for Education and Research, in: Magnifico, Giovanni: Eine Währung für Europa – Ein Weg zur europäischen Währungsvereinigung. Baden-Baden: Nomos, S. 217-226

Letteratura secondaria

• Brunn, Gerhard (2002): Die europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart: Reclam
• Bundesministerium der Finanzen (1996): Der Euro. Stark wie die Mark. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Das Bundesamt der Finanzen informiert, Bonn
• Czada, Peter, Renner, Günter (1997): Euro und Cent. Europäische Integration und Währungsunion, Bonn: bpb
• Hiepel, Claudia (2012): Willy Brandt und Georges Pompidou. Deutsch-französische Europapolitik zwischen Aufbruch und Krise, München: Oldenbourg
• Knipping, Franz, Schönwald, Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244
• Krägenau, Henry, Wetter, Wolfgang (1993): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Vom Werner-Plan zum Vertrag von Maastricht, Baden-Baden: Nomos
• Magnifico, Giovanni (1977): Eine Währung für Europa. Ein Weg zur Europäischen Währungsvereinigung, Baden-Baden: Nomos
• Reupke, Markus (2000): Die Wirtschafts- und Währungsunion – Die Bedeutung für
  die Europäische Union unter politischer und internationaler Berücksichtigung, BIS: Oldenburg
• Schuster, Joachim (1994): EG am Scheideweg. Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Lang
• Steinel, Helmut (1989): „Das Europäische Währungssystem“, in: Schuster, Joachim: EG am Scheideweg – Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Peter Lang 1994, S. 74
• Thomasberger, Claus (1993): Europäische Währungsintegration und globale Währungskonkurrenz, Tübingen: Mohr
• Tietmeyer, Hans (1992): Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Eine deutsche Sicht, Stuttgart: Fischer
• Tietmeyer, Hans (1996): Währungsstabilität für Europa. Beträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten, hg. v. Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank, Baden-Baden: Nomos
• Wilkens, Andreas: Der Wernerplan. Währung, Politik und Europa 1968-1971, in: Knipping, Franz, Schönwald,
• Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244