UEM y Plan Werner

¿Qué papel desempeñó el Plan Werner en el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria europea (UEM) desde el punto de vista alemán?

1. Introducción

El periodo comprendido entre mediados de los años sesenta y finales de los setenta suele caracterizarse en la historia de la integración europea como una fase de estancamiento. Sin embargo, la perspectiva a largo plazo muestra la importancia que tuvieron para la unificación europea las ideas desarrolladas en aquellos años. Cabe destacar las cumbres de La Haya (1969) y París (1972), que pueden considerarse ambas “hitos” con “tendencias de integración” fundamentales. A continuación se plantean una serie de preguntas, como: ¿cuál era el contexto histórico?, ¿en qué objetivos se llegó a un acuerdo y por qué motivos?, ¿qué efectos tuvieron estos en la dinámica de integración de la Comunidad? (cf. Knipping 2004, p. 3 s.)

De ello se ocupará el presente trabajo, ya que la intensificación de la cooperación europea no es solo el resultado de factores externos, sino que está marcada de forma decisiva – y esto lo demuestra sobre todo la cuestión monetaria – por el diálogo franco-alemán y por compromisos bilaterales. En primer lugar se reconstruirán los acontecimientos históricos de aquella época, que después se analizarán con más detalle en orden cronológico, para aclarar desde el punto de vista alemán qué papel desempeñó el Plan Werner en el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria europea.

Se trata de un ámbito bien documentado e investigado, por lo que puede recurrirse a un gran número de fuentes primarias en forma de decisiones del Consejo, discursos, tomas de posición y artículos de prensa. Además, se dispone de una literatura secundaria igualmente rica en contenido, como la de Hans Tietmeyer. Este dirigió en el pasado el departamento europeo de cuestiones monetarias del Ministerio Federal de Economía y fue además suplente del secretario de Estado Schöllhorn en el grupo de trabajo sobre el Plan Werner. Pero en este trabajo también se tienen en cuenta las obras de muchos otros investigadores, como Gerhard Brunn, Joachim Schuster o Claus Thomasberger.

El debate científico sobre este tema está marcado por dos posiciones fundamentales:
El investigador Andreas Wilkens considera el Plan Werner un hito esencial en el camino hacia la UEM. En su opinión, las experiencias acumuladas en aquella época marcaron de forma duradera la posterior integración monetaria de la Comunidad.

Claus Thomasberg, en cambio, considera que la evolución posterior hacia la UEM fue independiente del Plan Werner. Así, en su opinión, la creación del Sistema Monetario Europeo, por ejemplo, fue el resultado de un cambio en las condiciones del mercado y no tanto la continuación de la perspectiva de integración del Informe Werner.

Ambas posiciones se tratarán con más detalle en su momento, ya que, si se mira hacia atrás, ya en 1953 el Consejo Científico Asesor del Ministerio Federal de Economía había constatado: “una característica de un mercado interior europeo es una moneda común” (cf. Deutsche Bundesbank 1969). Sin embargo, en los Tratados de Roma de 1957 no se prestó en un principio gran atención a la integración monetaria. Solo la fijación de los tipos de cambio se menciona de forma indirecta en el artículo 107 como “cuestión de interés común” (cf. Schuster 1994, p. 72 s.).

El motivo era el sistema de Bretton Woods, que aún funcionaba sin perturbaciones: un sistema basado en el dólar estadounidense como moneda de referencia, que hacía innecesaria una política monetaria europea propia. Solo cuando en los años sesenta surgieron incertidumbres dentro del sistema monetario internacional, la unión monetaria se convirtió en un importante proyecto de integración de la Comunidad Europea (cf. Brunn 2002, p. 214 s.).

Los primeros esfuerzos concretos se emprendieron en 1961, tras una revaluación del marco alemán y del florín neerlandés que sorprendió a los demás Estados de la CEE. Se hizo evidente la necesidad de una mayor coordinación intraeuropea. La Comisión Europea reaccionó muy pronto y anunció en 1962 un programa de acción para mejorar la cooperación en materia monetaria. Este preveía, entre otras cosas, la creación de tres nuevos comités, que sin embargo solo tenían el carácter de órganos no vinculantes de consulta, información y asesoramiento. En consecuencia, la iniciativa no tuvo un gran efecto (cf. Thomasberg 1993, p. 157).

Los déficits públicos de los Estados Unidos, en aumento constante desde los años sesenta, sobre todo como consecuencia de la guerra de Vietnam, provocaron inflación y, a través del mecanismo de los tipos de cambio fijos en Europa, una cofinanciación involuntaria de la política exterior y de seguridad estadounidense (cf. Brunn 2002, p. 214 s.). Las cantidades de dólares acumuladas en el extranjero superaban con creces las reservas de oro estadounidenses.

En este contexto se perdió la confianza en el dólar y las dudas sobre la garantía de conversión en oro fueron en aumento. La consecuencia fue una avalancha sobre las reservas de oro estadounidenses y, con ella, una oleada especulativa contra el dólar. Estados Unidos reaccionó denunciando su compromiso de convertibilidad. Solo frente a los bancos centrales se quería seguir respetando el patrón oro (cf. Thomasberg 1993, pp. 106-111).

Las economías de Europa occidental se vieron gravemente perturbadas por ello. La indeseada dependencia monetaria de los Estados Unidos como país emisor de la moneda de referencia se hizo cada vez más evidente. El marco de precios fijos, importante para la Política Agrícola Común (PAC), quedó perturbado de forma duradera (cf. Tietmeyer 1992, p. 246).

Cuando Georges Pompidou sucedió en abril de 1969 al dimitido Charles de Gaulle, propuso en su primera rueda de prensa una cumbre para la culminación, la profundización y la ampliación de la Comunidad (cf. ibid., p. 177).

Con ello, la Comunidad emprendería en 1969 un segundo intento de profundizar la integración monetaria (cf. Schuster 1994, p. 72 s.). La iniciativa de “profundización” no debía entenderse solo en el contexto de los problemas en la estructura de precios del mercado agrícola común. Según el Tratado CEE, la Comunidad entraba además en 1970 en su fase final. La unión aduanera se había completado antes de plazo. Para no poner en peligro la dinámica del proceso de integración, parecía necesario definir nuevos objetivos (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8 s.).

En la cumbre de La Haya, en diciembre de 1969, los jefes de Estado y de Gobierno reafirmaron su intención de proseguir con determinación la obra iniciada en Roma (cf. Brunn 2002, p. 181). Se anunció, entre otras cosas, el propósito de ampliar la Comunidad Económica Europea hasta convertirla en una unión económica y monetaria (cf. Magnifico 1977, p. 217). A continuación, en marzo de 1970, el Consejo decidió crear un grupo de trabajo presidido por el primer ministro y ministro de Finanzas luxemburgués Pierre Werner (cf. Thomasberg 1993, p. 160).

Tanto los planes de algunos gobiernos como los de la Comisión habían puesto de manifiesto que existían considerables diferencias de opinión sobre la configuración del plan por etapas. Las distintas concepciones sobre el objetivo supremo de una comunidad monetaria chocaron en el comité Werner. El enfoque “economicista”, defendido por la República Federal, veía demasiados riesgos en una vinculación monetaria rápida, dadas las grandes diferencias estructurales. Frente a él se situaba la posición “monetaria” de Francia, que, mediante una vinculación monetaria lo más temprana posible, pretendía forzar la convergencia estructural (cf. o.V. 1971, p. 123 s.).

Tras cinco sesiones del comité, con debates en parte acalorados, a finales de mayo de 1970 pudo presentarse a los representantes de los gobiernos un informe provisional en Venecia (cf. Hiepel 2012, p. 97). No obstante, las considerables diferencias de opinión sobre el concepto de integración persistieron, como quedó patente, entre otras cosas, en los debates sobre el proyecto de resolución del Consejo del 29 de octubre de 1970 (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

En su versión definitiva, el “Informe al Consejo y a la Comisión sobre la realización por etapas de la unión económica y monetaria en la Comunidad” se presentó en octubre de 1970 (cf. Thomasberg 1993, p. 160). La UEM que perseguía debía asegurar “el crecimiento y la estabilidad en la Comunidad”, contribuir al “equilibrio económico y monetario del mundo” y hacer “de la Comunidad un bloque de estabilidad”. En el Informe Werner, el grupo de expertos se pronunció a favor de alcanzar la UEM “en el transcurso de este decenio” (cf. Brunn 2002, p. 216).

La idea de un espacio económico y monetario único debía prepararse paso a paso mediante la convergencia de las políticas económicas, presupuestarias y monetarias nacionales y su dirección cada vez más intensa a través de la creación de instituciones comunitarias. Las medidas propuestas pretendían impulsar en paralelo tanto la política monetaria como la económica y superar así la discrepancia entre la “teoría de la coronación” (economicistas) y la “locomotora” (monetaristas). Sin embargo, la cuestión central del necesario desarrollo institucional y de la correspondiente ampliación o modificación de los tratados quedó sin aclarar, salvo en fórmulas muy generales, y por el momento abierta. (cf. Thomasberg 1993, p. 160)

Tras la publicación del Informe Werner se hizo sentir un claro viento en contra. Mientras Willy Brandt veía en la aplicación de las propuestas las decisiones de mayor alcance desde la firma de los Tratados de Roma, Francia rechazaba con firmeza la transferencia de derechos de soberanía nacionales al nivel comunitario (cf. Hiepel 2012, p. 104 ss.).

Ambos países estaban en el centro de la disputa, y solo pudo alcanzarse un acuerdo gracias a grandes concesiones por parte economicista durante la cumbre franco-alemana del 25 y 26 de enero de 1971 (cf. ibid., p. 113).

A continuación, en marzo de 1971, el Consejo de Ministros puso en marcha el plan presentado con las adaptaciones correspondientes. En dicha resolución se incluyó una lista de medidas que debían aplicarse en la 1.ª etapa a partir de julio de 1971 (cf. o.V. 1972, p. 142 ss.).

Aunque todos los memorandos y tomas de posición posteriores a La Haya exigían respaldar la unión monetaria con una unión económica, y aunque el Informe Werner también consideraba indispensable la unión política en relación con la UEM, este principio ya no aparecía en las resoluciones (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

Mientras tanto, sin embargo, el futuro tomó otro camino, a cuya evolución no resistirían las decisiones del Consejo. A raíz de una crisis monetaria en la primavera de 1971, los Estados de la CEE no lograron ponerse de acuerdo sobre medidas comunes de defensa. Surgieron dudas sobre las posibilidades de realizar la UEM. Las preferencias en materia de estabilidad, las situaciones coyunturales y las diferencias estructurales parecían demasiado distintas para poder superarlas a corto plazo (cf. o.V. 1972, p. 143).

Esto no era del todo sorprendente, pues ya en el informe final del grupo Werner se señalaba que “en cuanto a la consecución del objetivo de crecimiento y estabilidad siguen existiendo claras diferencias entre los Estados miembros” y que “sin una armonización efectiva de la política económica sigue existiendo el riesgo de que surjan desequilibrios”.

Algunos países, entre ellos la República Federal de Alemania, abandonaron temporalmente la vinculación fija al dólar y dejaron flotar libremente sus monedas. Solo después de una conferencia monetaria convocada por los Estados Unidos en diciembre de 1971 volvieron estos países a tipos de cambio fijos frente al dólar (cf. Magnifico 1977, p. 242 s.). En el llamado “Smithsonian Agreement” se fijaron nuevas paridades y el margen de fluctuación admisible se amplió a +/- 2,25 %. Esto significaba que los márgenes de fluctuación de dos monedas europeas entre sí se habían ampliado al 4,5 %. Ello contradecía, sin embargo, todas las iniciativas para desarrollar márgenes de fluctuación estrechos en el marco de la aproximación a los objetivos de la UEM y amenazaba una vez más con desquiciar el mercado agrícola común (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Por ello, teniendo en cuenta la nueva situación de partida, se produjo un nuevo intento con la resolución del Consejo del 6/7 de marzo de 1972 (cf. o.V. 1972, p. 145). Se acordó una zona de estabilidad monetaria aún mayor. El objetivo era reducir a la mitad los márgenes de fluctuación admisibles en comparación con el dólar.

El Acuerdo de Basilea, aprobado en abril de 1972, creó el Sistema Europeo de Tipos de Cambio, que preveía – tal como había propuesto el grupo Werner – una actuación concertada en las intervenciones (cf. Brunn 2002, p. 217 s.). En virtud de su pertenencia, los bancos centrales estaban ahora obligados a estabilizar las monedas débiles mediante compras de apoyo (cf. Magnifico 1977, p. 220).

En los meses y años siguientes, el sistema de tipos de cambio tuvo una vida accidentada. Diversas monedas – también de fuera de la CEE – se unieron a la serpiente y, a raíz de nuevas especulaciones monetarias y de la crisis del petróleo, acabaron teniendo que abandonarla de nuevo (cf. Thomasberg 1993, p. 164). Los problemas empezaron a acumularse y parecía que la Comunidad se arrastraba de una crisis a otra (cf. Brunn 2002, p. 220). Por ello, los nuevos intentos, con el objetivo de una Comunidad Económica Europea en pie de igualdad monetaria con los Estados Unidos, no volverían a tener éxito hasta 1979 (cf. ibid., p. 246).

2. Parte principal

La postura alemana en cuestiones económicas y monetarias está sin duda ligada a Ludwig Erhard y a su política de estabilidad interna del valor del dinero. Para él, la estabilidad de la moneda era el “mandamiento supremo” y merecía incluso figurar entre los “derechos humanos fundamentales”. Por ello, las ideas liberales de Erhard influyeron también de forma decisiva en la configuración de la Comunidad Económica Europea (CEE).
Además, en la República Federal de Alemania, a partir de las experiencias de las hiperinflaciones del pasado, existía una gran sensibilidad frente a los riesgos inflacionistas. Las nuevas experiencias positivas confirmaban la idea de que un banco central solo puede cumplir con éxito su mandato de estabilidad si no está influido por la política. Así, el Deutsche Bundesbank “en el ejercicio de sus competencias (…) es independiente de las instrucciones del Gobierno federal.” (§12, BBankG, cf. Tietmeyer 1996, pp. 49-57).

2.1 El sistema de Bretton Woods

La existencia de un sistema de moneda de referencia que abarcaba a todo el mundo occidental hacía innecesarias iniciativas europeas específicas para estabilizar las relaciones monetarias. La unión aduanera pudo desarrollarse de forma muy dinámica precisamente porque el sistema monetario mundial constituía un marco estable que mantenía alejadas las influencias perturbadoras (cf. Thomasberg 1993, p. 156).

2.2 Memorándum de la Comisión (Plan Barre)

La propuesta de una cooperación monetaria europea más estrecha ya figuraba en el “Plan Barre” de febrero de 1969. Este abogaba por la “activación y el refuerzo de las disposiciones del Tratado CEE sobre cooperación monetaria (…), hasta entonces apenas utilizadas”. El canciller federal Kiesinger reaccionó positivamente a la propuesta y también el Consejo de las CE aprobó el plan en julio de 1969. Así, la intensificación de la cooperación monetaria ya figuraba en la agenda antes de la cumbre de La Haya (cf. Wilkens 2004, p. 219 ss.).

Sin embargo, la cuestión de la futura cooperación monetaria no se volvió urgente hasta que la moneda francesa perdió claramente estabilidad en el otoño de 1968. Tras el cambio de gobierno de agosto de 1969, el franco tuvo que devaluarse considerablemente; el marco alemán, en cambio, se revaluó claramente dos meses después. Esta medida necesaria puso de manifiesto el estado insatisfactorio del orden monetario internacional. Con ello, la creación de una zona monetaria europea se volvió más difícil, pero al mismo tiempo su realización resultaba aún más urgente (cf. Magnifico 1977, p. 217).

No obstante, las primeras deliberaciones del Consejo de Ministros sobre el memorándum mostraron un claro escepticismo por parte alemana frente a las acciones de apoyo monetario. “La moneda europea tiene que seguir siendo un espejismo mientras la coordinación de la política económica no se haya realizado en gran medida”, se decía en un comunicado de prensa del Bundesbank del 17 de septiembre de 1969. Los guardianes alemanes de la moneda veían “riesgos considerables, en particular para la estabilidad del nivel de precios”, y también la política económica y monetaria “resultante” de decisiones por mayoría “con toda seguridad difícilmente respondería a nuestras exigencias de estabilidad actuales”. Se temía una importación de inflación a causa del desequilibrio monetario dentro del mercado común (cf. Deutsche Bundesbank 1969).

2.3 La cumbre de La Haya

Sin embargo, el peligro que las turbulencias monetarias suponían para la apertura del mercado de bienes se volvía cada vez más amenazador, lo que impulsó los esfuerzos de armonización. También el plan alemán por etapas de octubre de 1969 consideraba “urgentemente necesario” un mayor desarrollo de la Comunidad. La UEM se consideraba un requisito para el “pleno aprovechamiento de las fuerzas económicas de Europa, para la realización de la integración política y el fortalecimiento de la posición económica y política de Europa” (cf. Thomasberg 1993, p. 159).
El canciller federal Brandt acogió con satisfacción el “plan audaz, pero también realista” y lo valoró como “una buena base de partida”, aunque recordó al mismo tiempo que debía garantizarse un paralelismo adecuado entre la integración económica y la monetaria (cf. Hiepel 2012, p. 96).

Dentro de la Comunidad surgió la idea de vincular el marco alemán con las monedas débiles. En este contexto, sin embargo, por parte alemana existía la sospecha de que Francia quería aprovechar ventajas monetarias sin cumplir a cambio compromisos de política económica (cf. Wilkens 2004, p. 229). De hecho, en aquella época a Francia le interesaba sobre todo la culminación del mercado agrícola, cuyas finanzas se habían desajustado por el caos monetario de 1968/69 (cf. Brunn 2002, p. 183 ss.). Pero aunque la iniciativa chocó con la resistencia de la República Federal, Willy Brandt cedió a la presión francesa por motivos políticos.

Propuso a los seis jefes de Estado y de Gobierno reunidos en La Haya la creación de una “unión económica y monetaria” para eliminar las fluctuaciones de los tipos de cambio (cf. ibid. 2002, p. 215). Sin embargo, en la cumbre del 1 y 2 de diciembre de 1969, el canciller federal también dejó clara la posición alemana y señaló la necesidad de “desarrollar una política económica común”, de la que formaba parte sobre todo un “comportamiento convergente” (cf. Brandt 1969).

En el punto 8, los Estados de la CEE acordaron a continuación elaborar un plan por etapas para la realización de la UEM, cuya secuencia debía corresponder a la propuesta alemana (cf. Wilkens 2004, p. 226). Para ello se creó una comisión de expertos dirigida por el primer ministro y ministro de Finanzas luxemburgués Pierre Werner. En Alemania, sin embargo, el nombramiento de Werner no despertó gran entusiasmo, ya que este había criticado anteriormente las exigencias de la República Federal. Surgió la impresión de que se quería crear un contrapeso a la posición alemana (cf. Hiepel 2012, p. 96 s.).

Aunque las decisiones adoptadas en la cumbre de La Haya no respondieron a las altas expectativas de la época, se consideran decisivas, sobre todo en lo que respecta a la UEM (cf. Brunn 2002, p. 183 ss.). Así, la Federación de la Industria Alemana (BDI) elogió después la conferencia como un “acontecimiento sobresaliente de la política de integración”, que “puso fin a una fase de estancamiento de varios años”.

2.4 Negociaciones e informe provisional del grupo Werner

Las primeras conversaciones del grupo Werner sobre la fase final de la UEM estuvieron marcadas sobre todo por los representantes del enfoque economicista, entre ellos el ministro federal de Economía Karl Schiller. Giscard d’Estaing, como defensor de la posición monetarista, no consideraba en cambio urgente fijar los detalles de unas instituciones que solo serían relevantes al cabo de diez años (cf. Wilkens 2004, p. 232).

En un informe provisional del comité Werner, presentado en la reunión de ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales celebrada en Venecia el 29 y 30 de mayo de 1970, se afirmaba que “las decisiones de política económica más importantes deben adoptarse a nivel comunitario y, por tanto, las competencias necesarias deben transferirse del nivel nacional al de la Comunidad”. Sin embargo, el primer ministro italiano Mariano Rumor se pronunció a continuación en contra de una definición demasiado explícita, que podría llevar al fracaso de todo el plan. Señaló que Francia no se pronunciaría a favor de una UEM con consecuencias institucionales de tanto alcance y contribuyó así a que el comité pudiera aclarar las cuestiones aún controvertidas en otras seis sesiones hasta octubre de 1970 (cf. Hiepel 2012, p. 102).

El comité Werner aprobó el informe final por unanimidad. A pesar de las distintas posiciones de partida, se había logrado encontrar “un compromiso aceptable entre (…) los objetivos de política económica y los objetivos europeos” (informe resumido de la 11.ª sesión del “grupo Werner” del 7/8.10.1970 en Luxemburgo, BAK B102, 93463). No obstante, este presentaba “rasgos marcadamente economicistas”, como lo formuló Rolf Hasse en su análisis (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 125).

2.5 El Plan Werner

En el Informe Werner presentado se acordó un avance paralelo de las medidas, lo que en lo sucesivo acuñó por parte alemana el concepto de “paralelismo efectivo”. Con ello se quería decir que, debido a los efectos retardados de algunas medidas, la armonización económica debía producirse en principio antes de la integración monetaria (cf. Hiepel 2012, p. 102). En la definición de las distintas etapas, sin embargo, se fue menos detallado. El grupo de trabajo no logró decidirse a hacer afirmaciones claras (cf. Thomasberg 1993, p. 161).

Tras la presentación del Informe Werner definitivo, las reacciones por parte alemana fueron muy positivas. El Ministerio Federal de Economía llegó a la conclusión de que el Gobierno federal podía “suscribir plenamente” el Informe Werner. El resultado respondía “en gran medida a los objetivos alemanes de política económica y europea” (nota, 27.10.1970, E 1/IA1-030000/10). Aunque la República Federal pudo imponerse finalmente en muchos puntos controvertidos, el propio Schiller comentó los resultados con bastante sobriedad. Dijo, en efecto, que “en interés de la política europea se había llegado hasta los límites de lo defendible en términos de política económica y de estabilidad” (cf. Schiller a Brandt, 14.10.1970, BAK B102, 93463).

El Ministerio Federal de Asuntos Exteriores (Auswärtiges Amt), en cambio, valoró el informe como un “concepto realista y equilibrado”, que daba a la CEE – aunque no en todos los detalles – nuevos impulsos hacia una comunidad política (cf. circular del consejero de legación de primera clase von Bismarck-Osten, 30.10.1970, AAPD1970, doc. 503).

El canciller federal Brandt quería aprovechar el ambiente positivo tras la cumbre de La Haya para su política europea y aspiraba a aplicar el Plan Werner aún durante la Presidencia alemana del Consejo, es decir, antes de finales de 1970. Sin embargo, este deseo no pudo hacerse realidad. La sesión del Consejo de Ministros del 14 de diciembre de 1970 terminó sin resultados debido a la resistencia francesa (cf. Hiepel 2012, p. 106 ss.).

En opinión de Francia, tras la presentación del informe provisional el Informe Werner había desarrollado una dinámica propia que no debería haberse producido: “No podemos aceptar el Plan Werner en su conjunto.” (cf. notas de Bernard para Pompidou, 2.11.1970, CHAN 5AG2, 58). Esta opinión la compartía también Pompidou, que percibió el Informe Werner como una provocación, sobre todo por los elementos alemanes que contenía y que apuntaban a una unión política. Quería restar ritmo a las reformas en la evolución de la política monetaria y económica, lo que contradecía la concepción alemana de un rápido progreso en el proceso de integración (cf. Hiepel 2012, p. 112).

2.6 Aprobación del plan por etapas

A la Comisión Europea le correspondió entonces la difícil tarea de elaborar recomendaciones para la adopción del plan por etapas para la realización de la UEM sobre la base del Plan Werner. Sin embargo, estas propuestas resultaron finalmente muy atenuadas, lo que puede interpretarse como un intento de hacer concesiones a Francia. Este proceder suscitó, no obstante, una crítica unánime por parte alemana. Así, Schiller afirmó en el Bundestag alemán que el Plan Werner no debía “diluirse” en ningún caso (cf. Wilkens 2004, p. 237).

En consecuencia, las negociaciones del Consejo del 14 de diciembre de 1970 en Bruselas resultaron difíciles. Francia se abstuvo de cualquier toma de posición (cf. ibid., p. 240). Tampoco tras once horas de deliberaciones se logró avanzar. El concepto de integración supranacional fue perdiendo brillo y en el BDI se tuvo la impresión de que “los intereses nacionales volvían a estar en auge y de que los avances de la integración solo se lograban ya sobre el mínimo común denominador” (cf. BDI, en: Tietmeyer 1992, p. 444).

2.7 Consultas franco-alemanas al más alto nivel

Solo se llegó a un acuerdo en la cumbre franco-alemana del 25 y 26 de enero de 1971. El canciller federal Brandt solicitó a Pompidou la “declaración de voluntad política” de que antes de que terminara la primera etapa debía alcanzarse un acuerdo sobre el procedimiento político posterior. El presidente francés no tenía nada que objetar a esta fórmula flexible y estaba por ello dispuesto a aceptar una cláusula de salvaguardia. Esta reserva debía fijarse de modo que solo tuviera validez durante un breve periodo más allá de la primera etapa de la UEM. Por parte alemana se esperaba con ello una “presión saludable” para lograr un avance paralelo en el camino hacia la segunda etapa. Si esto no fuera posible, la consecuencia sería la suspensión de los acuerdos monetarios (cf. Wilkens 2004, p. 242 s.).

Con el compromiso negociado, el Consejo de Ministros pudo decidir el 9 de febrero de 1971 la creación por etapas de la Unión Económica y Monetaria europea. La primera etapa debía entrar en vigor el 1 de julio de 1971. En la decisión se dejó claro que la primera etapa no debía considerarse “un fin en sí misma”, sino que estaba vinculada “de forma indisoluble al proceso global de integración económica y monetaria”. “Por tanto, debe emprenderse con la determinación de alcanzar el objetivo final.” (cf. decisión del Consejo de Ministros de las CE del 8/9 de febrero de 1971 sobre la realización de la unión económica y monetaria).

La UEM ya no estaba concebida como un proyecto de integración con aspiraciones políticas, y se limitó a la cooperación monetaria y a la coordinación económica dentro de la Comunidad. Con ello, Pompidou había alcanzado su objetivo. La unión monetaria perseguida se había puesto en marcha sin que llevara aparejadas exigencias institucionales o políticas de gran alcance.

Willy Brandt sacrificó la posición economicista y aceptó el carácter monetario de la primera etapa, con la esperanza de obtener más adelante concesiones en cuanto al paralelismo. De este modo antepuso los intereses de la Comunidad a los nacionales y aseguró así la continuación de los esfuerzos de integración (cf. Hiepel 2012, p. 116 s.).

2.8 El colapso del sistema de Bretton Woods

Poco tiempo después, la especulación con divisas desencadenó otra crisis monetaria. Sin embargo, las deliberaciones de 20 horas celebradas al respecto en Bruselas el 8 y 9 de mayo de 1971 quedaron sin resultado. La flotación conjunta y temporal de las monedas de la CEE frente al dólar, propuesta por la República Federal de Alemania, volvió a fracasar por la resistencia francesa. Al día siguiente, debido a la afluencia masiva de dólares, los gobiernos de Bonn y La Haya suspendieron la cotización del marco y del florín, mientras que otros países de la CE pasaron a un control más estricto de los movimientos de dinero y de capitales (cf. Thomasberg 1993, p. 163).

El Plan Werner, sin embargo, partía de tipos de cambio fijos frente al dólar (cf. Reupke 2000, p. 22). Con ello, la reducción de los márgenes prevista en la primera etapa de la UEM quedó sin efecto. Cada vez se hacía más evidente un problema fundamental: se habían vinculado las monedas, pero no la política económica. Así se llegó a que en el mercado se especulara deliberadamente contra las monedas más débiles (cf. Brunn 2002, p. 219).

Cuando cada vez más bancos centrales europeos solicitaron a la Reserva Federal una garantía de valor para sus saldos en dólares, el presidente Nixon reaccionó el 15 de agosto de 1971 – en el marco de su nuevo programa económico y monetario – suspendiendo la convertibilidad en oro. Con ello, el dólar estadounidense, como moneda de referencia internacional, dejó de tener de facto un contravalor fijo (cf. Emminger 1986, p. 193). Pese a la decisión de la conferencia monetaria de Washington de volver al sistema de tipos de cambio fijos, unos meses después muchos bancos centrales ya no se veían capaces de intervenir en el mercado para estabilizarlo.

Así, solo en la jornada del 1 de marzo de 1973 el Bundesbank tuvo que emitir casi ocho mil millones de marcos para contrarrestar la especulación monetaria. Sin embargo, las compras de dólares provocaron una inflación importada que contradecía las ideas alemanas de estabilidad. “Entonces tiramos del freno de emergencia. Aquello fue el toque a muerto del sistema de paridades de Bretton Woods”, en palabras del entonces presidente del Bundesbank Otmar Emminger. Las bolsas de divisas de la República Federal y de otras naciones industrializadas se cerraron y solo volvieron a abrirse, con la liberación de las paridades, tras más de dos semanas, una vez que “se hubo despejado todo el campo de ruinas monetarias” (cf. Emminger 1986, p. 240 ss.). Ludwig Erhard comentó el fin del sistema de Bretton Woods no sin satisfacción (cf. Tietmeyer 1996, p. 55).

2.9 El Sistema Europeo de Tipos de Cambio

Se llegó al Acuerdo de Basilea, que en abril de 1972 dio origen a la llamada “serpiente monetaria”. Una medida que ya se mencionaba en el Plan Werner, en la sección III, n.º 7. Según esta, los bancos centrales debían “mantener las fluctuaciones de los tipos de cambio (…) dentro de márgenes más estrechos mediante una acción concertada frente al dólar”.
Después de que el sistema monetario mundial cumpliera cada vez peor su función, los bancos centrales de los Estados de la CEE crearon el “Fondo Europeo de Cooperación Monetaria”, con el objetivo de crear dentro de la Comunidad una zona de tipos de cambio estables. Sin embargo, siguieron produciéndose movimientos especulativos de otras monedas comunitarias frente al marco alemán, y también el “choque del petróleo” puso a dura prueba el Sistema Europeo de Tipos de Cambio (cf. Magnifico 1977, p. 242 ss.). La estructura de la balanza de pagos de muchos miembros se desequilibró, de modo que los ajustes de los tipos de cambio y, con ello, la salida de la serpiente monetaria se hicieron inevitables. Así, al final solo permanecieron en el Sistema Europeo de Tipos de Cambio las monedas de la República Federal de Alemania, Dinamarca y los Estados del Benelux (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Se demostró que un sistema de tipos de cambio fijos – aunque esté limitado regionalmente – solo puede funcionar entre países cuya evolución económica sea suficientemente homogénea. Por ello, la evolución dio la razón a los economicistas (cf. Lahnstein 1978, p. 264). Europa no parecía aún madura para la UEM (cf. Bundesministerium der Finanzen 1996, p. 25).

Sin embargo, el debate sobre la profundización de la cooperación monetaria no enmudeció en absoluto. A mediados de 1978, Schmidt y d’Estaing lanzaron una iniciativa para crear un Sistema Monetario Europeo. Los esfuerzos cobraron un gran dinamismo, de modo que ya en diciembre de 1978 pudieron fijarse los detalles del futuro sistema monetario en una decisión del Consejo Europeo. El SME se creó finalmente el 13 de marzo de 1979 mediante un acuerdo entre los bancos centrales de los Estados miembros (cf. Schuster 1994).

3. Conclusión

Según Harbrecht, una unión económica y monetaria representa la forma más amplia de integración económica y no es solo un acto económico, sino más bien un acto político (cf. Reupke 2000, pp. 15-19). Así pues, ¿en qué medida fue el Plan Werner un hito en el camino hacia la actual UEM?

Con Pompidou y Brandt, tras su llegada al poder en 1969, se percibió una especie de “nuevo pragmatismo” dentro de la Comunidad (cf. Wilkens 2004, p. 217). Pero en lugar de planes ambiciosos para la UEM, en una Comunidad convertida en una “asociación de intereses propios” se había impuesto un pragmatismo de política económica a menudo de corto aliento (o.V. 1976). Eran inconfundibles los recortes que se hicieron hasta el final en las ambiciones de política de integración del Plan Werner (cf. Wilkens 2004, p. 243).

A principios de los años setenta, la Comunidad no había logrado acercarse al objetivo de unos tipos de cambio más estables. Las causas residían en gran parte en imprecisiones conceptuales y en diferencias de opinión entre los Estados miembros, sobre todo entre Alemania y Francia (cf. Steinel 1989, p. 4). Sin embargo, una cooperación intergubernamental laxa, en la que las decisiones siguen en manos de las instituciones nacionales, no basta a la larga como fundamento, como puso de manifiesto la crisis económica mundial de 1971 (cf. o.V. 1972, p. 145).

El concepto de un mercado de divisas europeo estaba en contradicción con el funcionamiento del sistema de moneda de referencia. Este contexto explica también por qué la eliminación de los obstáculos al comercio (“integración funcional”) pudo avanzar más rápido de lo previsto, mientras que el desarrollo de instrumentos comunes de intervención y de política (“integración institucional”) se quedó por el camino. (cf. Thomasberg 1993, p. 156)

En retrospectiva, el debate sobre el plan por etapas para la realización de la unión económica y monetaria formó parte del proceso de aprendizaje europeo. Así, el estancamiento de la política de integración europea a raíz de la crisis económica mundial a partir de 1974 debe verse también como una pausa para la reflexión, sobre la que pudieron construir los esfuerzos posteriores de la Comunidad (cf. Reupke 2000, p. 32). De este modo, los contenidos y las experiencias del Plan Werner siguen aplicándose hoy en día, por ejemplo en los criterios de convergencia para la introducción del euro fijados en Maastricht en 1992.

Por tanto, puede afirmarse que hacía falta algo más que voluntad política para crear una moneda común en el plazo de un decenio dentro de un territorio con dos estructuras económicas diferentes. Por ello, también en las décadas siguientes la integración monetaria de la Comunidad avanzaría “a impulsos irregulares, con retrocesos bruscos y nuevas aceleraciones” (cf. Wilkens 2004, p. 243).

Fuentes

Fuentes primarias

• Brandt, Willy (1969): Erklärung von Bundeskanzler Brandt auf der EWG-Gipfelkonferenz am 1. Dezember 1969 in Den Haag, in: Bundeskanzler Brandt, Reden und Interviews. Presse- und Informationsamt 1971, S. 63-69
• Deutsche Bundesbank (1969): Europa-Währung eine Fata Morgana?, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln Nr. 68 vom 17. September 1969
• Deutsche Bundesbank: Der Europäische Wechselkursverbund, in: Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, Januar 1976, S. 23-30
• Emminger, Otmar (1986): D-Mark, Dollar, Währungskrisen – Erinnerungen eines Bundesbankpräsidenten, Stuttgart: DVA
• Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
  21. März 1972 betreffend die Anwendung der Entschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft, in: Amtsblatt Nr. C 028 vom 27.03.1971, S. 1-4
• Klasen, Karl: Die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG aus der Sicht der Deutschen Bundesbank, in: Europa-Archiv 1970, S. 449-458
• Lahnstein, Manfred: Über die Währungsunion zur Wirtschaftsunion?, in: Europa-Archiv, Folge 9/1978, S. 264
• o.V. (1971): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion – eine politische Herausforderung, in: Europa-Archiv, Folge 12/1971
• o.V. (1972): Die Europäische Währungsunion zwischen nationalem Krisenmanagement und währungs- und wirtschaftspolitischer Zusammenarbeit, in: Tietmeyer, Hans; Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank (Hrsg.): Währungsstabilität für Europa. Beiträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten. Baden-Baden: Nomos 1996, S. 135-154
• o.V. (1976): Die Mühsal der Währungskooperation in der EG, in: Neue Züricher Zeitung vom 18.11.1976
• Rat und Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1970): Bericht an Rat und Kommission u?ber die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft „Werner-Bericht“, in: Sonderbeilage zum Bulletin II/1970 der Europäischen Gemeinschaften
• Schiller, Karl: Rede von Bundeswirtschaftsminister Schiller vor dem Deutschen
• Bundestag in Bonn, in: Amtliches Protokoll des Deutschen Bundestages, 77. Sitzung am 6. November 1970, S. 4294 ff.
• Williamson, John (1972): Bericht der Arbeitsgruppe des Federal Trust for Education and Research, in: Magnifico, Giovanni: Eine Währung für Europa – Ein Weg zur europäischen Währungsvereinigung. Baden-Baden: Nomos, S. 217-226

Bibliografía secundaria

• Brunn, Gerhard (2002): Die europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart: Reclam
• Bundesministerium der Finanzen (1996): Der Euro. Stark wie die Mark. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Das Bundesamt der Finanzen informiert, Bonn
• Czada, Peter, Renner, Günter (1997): Euro und Cent. Europäische Integration und Währungsunion, Bonn: bpb
• Hiepel, Claudia (2012): Willy Brandt und Georges Pompidou. Deutsch-französische Europapolitik zwischen Aufbruch und Krise, München: Oldenbourg
• Knipping, Franz, Schönwald, Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244
• Krägenau, Henry, Wetter, Wolfgang (1993): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Vom Werner-Plan zum Vertrag von Maastricht, Baden-Baden: Nomos
• Magnifico, Giovanni (1977): Eine Währung für Europa. Ein Weg zur Europäischen Währungsvereinigung, Baden-Baden: Nomos
• Reupke, Markus (2000): Die Wirtschafts- und Währungsunion – Die Bedeutung für
  die Europäische Union unter politischer und internationaler Berücksichtigung, BIS: Oldenburg
• Schuster, Joachim (1994): EG am Scheideweg. Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Lang
• Steinel, Helmut (1989): „Das Europäische Währungssystem“, in: Schuster, Joachim: EG am Scheideweg – Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Peter Lang 1994, S. 74
• Thomasberger, Claus (1993): Europäische Währungsintegration und globale Währungskonkurrenz, Tübingen: Mohr
• Tietmeyer, Hans (1992): Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Eine deutsche Sicht, Stuttgart: Fischer
• Tietmeyer, Hans (1996): Währungsstabilität für Europa. Beträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten, hg. v. Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank, Baden-Baden: Nomos
• Wilkens, Andreas: Der Wernerplan. Währung, Politik und Europa 1968-1971, in: Knipping, Franz, Schönwald,
• Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244