UEM e plano Werner

Que papel desempenhou o plano Werner no desenvolvimento da União Económica e Monetária europeia (UEM), do ponto de vista alemão?

1. Introdução

O período entre meados da década de 1960 e o final da década de 1970 é frequentemente caracterizado, na história da integração europeia, como uma fase de estagnação. A perspetiva de longo prazo mostra, porém, a importância, para a unificação europeia, dos conceitos definidos nesses anos. Merecem destaque as cimeiras da Haia (1969) e de Paris (1972), que podem ser vistas como «marcos» com «tendências de integração» fundamentais. Colocam-se, em seguida, uma série de questões, como: Qual era o contexto histórico? Em que objetivos se chegou a acordo e por que razões? Que efeitos tiveram na dinâmica de integração da Comunidade? (cf. Knipping 2004, p. 3 s.)

É disso que se tratará em seguida, pois o reforço da cooperação europeia não é apenas resultado de fatores externos, sendo marcado de forma decisiva – como mostra sobretudo a questão monetária – pelo diálogo franco-alemão e por compromissos bilaterais. Os acontecimentos históricos dessa época serão primeiro reconstituídos e depois analisados mais de perto, por ordem cronológica, para esclarecer, do ponto de vista alemão, que papel desempenhou o plano Werner no desenvolvimento da União Económica e Monetária europeia.

Trata-se de uma área bem documentada e investigada, razão pela qual é possível recorrer a um grande número de fontes primárias sob a forma de decisões do Conselho, discursos, tomadas de posição e artigos de jornal. Existe, além disso, uma literatura secundária igualmente rica, como a de Hans Tietmeyer. Este dirigiu no passado o departamento europeu para as questões monetárias do Ministério Federal da Economia e foi também o substituto do secretário de Estado Schöllhorn no grupo de trabalho sobre o plano Werner. Mas também as obras de muitos outros investigadores, como Gerhard Brunn, Joachim Schuster ou Claus Thomasberger, são tidas em conta neste trabalho.

O debate científico sobre este tema é marcado por duas posições fundamentais:
O investigador Andreas Wilkens vê o plano Werner como um marco essencial no caminho para a UEM. Na sua opinião, as experiências acumuladas nessa época marcaram de forma duradoura a posterior integração monetária da Comunidade.

Claus Thomasberg, pelo contrário, considera a evolução posterior rumo à UEM independente do plano Werner. Assim, por exemplo, a criação do Sistema Monetário Europeu é, na sua opinião, o resultado de alterações nas condições de mercado e não tanto a continuação de uma perspetiva de integração do relatório Werner.

Ambas as posições serão abordadas mais pormenorizadamente na devida altura, pois, olhando para trás, já em 1953 o Conselho Científico do Ministério Federal da Economia constatava: «uma característica de um mercado interno europeu é uma moeda comum» (cf. Deutsche Bundesbank 1969). Nos Tratados de Roma de 1957, porém, não foi inicialmente dada grande atenção à integração monetária. Apenas a fixação das taxas de câmbio é mencionada indiretamente no artigo 107.º, como «questão de interesse comum» (cf. Schuster 1994, p. 72 s.).

A razão residia no sistema de Bretton Woods, que ainda funcionava sem perturbações – um sistema assente no dólar americano como moeda de referência, que tornava supérflua uma política monetária europeia própria. Só depois de, nos anos sessenta, terem surgido incertezas no sistema monetário internacional é que a união monetária se tornou um importante projeto de integração da Comunidade Europeia (cf. Brunn 2002, p. 214 s.).

Os primeiros esforços concretos foram empreendidos em 1961, após uma revalorização do marco alemão e do florim neerlandês que apanhou de surpresa os outros Estados da CEE. Tornou-se evidente a necessidade de uma maior coordenação intraeuropeia. A Comissão Europeia reagiu muito rapidamente e anunciou em 1962 um programa de ação para melhorar a cooperação em matéria monetária. Este previa, entre outras coisas, a criação de três novos comités, que eram, contudo, meros órgãos não vinculativos de consulta, informação e aconselhamento. Por conseguinte, a iniciativa não teve grande efeito (cf. Thomasberg 1993, p. 157).

Os défices públicos dos Estados Unidos, em constante aumento desde os anos sessenta, sobretudo em consequência da Guerra do Vietname, conduziram a uma inflação e, através do mecanismo das taxas de câmbio fixas na Europa, a um cofinanciamento involuntário da política externa e de segurança americana (cf. Brunn 2002, p. 214 s.). As quantidades de dólares acumuladas no estrangeiro excediam largamente as reservas de ouro americanas.

Neste contexto, perdeu-se a confiança no dólar e as dúvidas quanto à garantia de conversão em ouro foram aumentando cada vez mais. A consequência foi uma corrida às reservas de ouro americanas, acompanhada de uma vaga especulativa contra o dólar. Os EUA reagiram denunciando a sua obrigação de convertibilidade. Apenas perante os bancos centrais se pretendia continuar a respeitar o padrão-ouro (cf. Thomasberg 1993, p. 106-111).

As economias da Europa Ocidental foram assim consideravelmente perturbadas. A indesejada dependência monetária em relação aos Estados Unidos, enquanto país emissor da moeda de referência, tornou-se cada vez mais evidente. O quadro de preços fixos, importante para a Política Agrícola Comum (PAC), foi perturbado de forma duradoura (cf. Tietmeyer 1992, p. 246).

Quando Georges Pompidou sucedeu, em abril de 1969, a Charles de Gaulle, que se demitira, propôs numa primeira conferência de imprensa uma cimeira para a conclusão, o aprofundamento e o alargamento da Comunidade (cf. ibid., p. 177).

Com isso, a Comunidade iria empreender em 1969 uma segunda tentativa de aprofundar a integração monetária (cf. Schuster 1994, p. 72 s.). A iniciativa de «aprofundamento» não devia ser vista apenas no contexto dos problemas na estrutura de preços do mercado agrícola comum. Nos termos do Tratado CEE, a Comunidade entrava, além disso, em 1970 na sua fase final. A união aduaneira tinha sido concretizada antes do prazo. Para não pôr em risco a dinâmica do processo de integração, parecia necessário definir novos objetivos (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8 s.).

Na cimeira da Haia, em dezembro de 1969, os chefes de Estado e de governo reafirmaram a intenção de prosseguir com determinação a obra iniciada em Roma (cf. Brunn 2002, p. 181). Anunciou-se, entre outras coisas, o projeto de alargar a Comunidade Económica Europeia a uma união económica e monetária (cf. Magnifico 1977, p. 217). Em março de 1970, o Conselho decidiu então criar um grupo de trabalho presidido pelo primeiro-ministro e ministro das Finanças luxemburguês, Pierre Werner (cf. Thomasberg 1993, p. 160).

Tanto os planos de alguns governos como os da Comissão tinham deixado claro que havia divergências consideráveis quanto à configuração do plano por etapas. As diferentes conceções sobre o objetivo primordial de uma comunidade monetária confrontaram-se no comité Werner. A abordagem «economicista», defendida pela República Federal, via riscos demasiado grandes numa vinculação monetária rápida, dadas as grandes diferenças estruturais. Do outro lado estava a posição «monetária» de França, que, através de uma vinculação monetária o mais precoce possível, visava desencadear uma pressão para a convergência estrutural (cf. o.V. 1971, p. 123 s.).

Após cinco reuniões no comité, com discussões por vezes acesas, foi possível apresentar aos representantes dos governos, no final de maio de 1970, um relatório intercalar em Veneza (cf. Hiepel 2012, p. 97). As consideráveis divergências sobre o conceito de integração persistiram, ainda assim, como ficou patente, entre outros aspetos, nas discussões sobre o projeto de resolução do Conselho de 29 de outubro de 1970 (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

Na sua versão final, o «Relatório ao Conselho e à Comissão sobre a realização por etapas da União Económica e Monetária na Comunidade» foi apresentado em outubro de 1970 (cf. Thomasberg 1993, p. 160). A UEM nele preconizada deveria assegurar «crescimento e estabilidade na Comunidade», dar um contributo para o «equilíbrio económico e monetário do mundo» e fazer «da Comunidade um bloco de estabilidade». No relatório Werner, o grupo de peritos pronunciou-se a favor de alcançar a UEM ainda «no decurso desta década» (cf. Brunn 2002, p. 216).

A ideia de um espaço económico e monetário único deveria ser preparada gradualmente através da junção das políticas económicas, orçamentais e monetárias nacionais e da sua condução cada vez mais forte por instituições comunitárias a criar. As medidas propostas visavam fazer avançar em paralelo tanto a política monetária como a política económica, superando assim a discrepância entre a «teoria da coroação» (economicistas) e a «locomotiva» (monetaristas). A questão central do necessário desenvolvimento institucional e do correspondente complemento ou alteração dos Tratados ficou, porém, por esclarecer, salvo fórmulas muito gerais, e provisoriamente em aberto. (cf. Thomasberg 1993, p. 160)

Após a publicação do relatório Werner, fez-se sentir uma clara resistência. Enquanto Willy Brandt via na aplicação das propostas apresentadas as decisões de maior alcance desde a assinatura dos Tratados de Roma, a França rejeitava decididamente a transferência de direitos de soberania nacional para o nível comunitário (cf. Hiepel 2012, p. 104 ss.).

Ambos os países estavam no centro do confronto, e só foi possível chegar a acordo graças a grandes concessões do lado economicista durante a cimeira franco-alemã de 25 e 26 de janeiro de 1971 (cf. ibid., p. 113).

Em março de 1971, o Conselho de Ministros lançou então o plano apresentado, com as devidas adaptações. Nessa resolução foi incluída uma lista de medidas a executar na 1.ª etapa, a partir de julho de 1971 (cf. o.V. 1972, p. 142 ss.).

Embora todos os memorandos e tomadas de posição posteriores à cimeira da Haia exigissem que a união monetária fosse assegurada por uma união económica, e embora também o relatório Werner considerasse a união política indispensável no contexto da UEM, este princípio deixou de figurar nas resoluções (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 8).

Entretanto, porém, o futuro seguiu outro caminho, a cuja evolução as decisões do Conselho não iriam resistir. Na sequência de uma crise monetária na primavera de 1971, os Estados da CEE não conseguiram chegar a acordo sobre medidas comuns de defesa. Surgiram dúvidas quanto às possibilidades de concretização da UEM. As preferências em matéria de estabilidade, as situações conjunturais e as diferenças estruturais pareciam demasiado divergentes para poderem ser superadas a curto prazo (cf. o.V. 1972, p. 143).

Isto não era, de resto, surpreendente, uma vez que já o relatório final do grupo Werner assinalava que, «no que respeita à realização do objetivo de crescimento e de estabilidade, subsistem ainda diferenças claras entre os Estados-Membros» e que, «sem uma harmonização efetiva da política económica, continua a existir o perigo de surgirem desequilíbrios».

Alguns países, entre os quais a República Federal da Alemanha, abandonaram temporariamente a ligação fixa ao dólar e deixaram as suas moedas flutuar livremente. Só depois de uma conferência monetária convocada pelos EUA em dezembro de 1971 é que estes países regressaram a taxas de câmbio fixas em relação ao dólar (cf. Magnifico 1977, p. 242 s.). No chamado «Smithsonian Agreement» foram fixadas novas paridades cambiais e a margem de flutuação admissível foi alargada para +/- 2,25%. Isto significava que as margens de flutuação de duas moedas europeias entre si tinham sido alargadas para 4,5%. Tal contrariava, porém, todas as iniciativas de desenvolvimento de margens de flutuação estreitas no âmbito da aproximação aos objetivos da UEM e ameaçava, mais uma vez, desmantelar o mercado agrícola comum (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Por isso, tendo em conta a nova situação de partida, surgiu uma nova tentativa com a resolução do Conselho de 6 e 7 de março de 1972 (cf. o.V. 1972, p. 145). Chegou-se a acordo sobre uma zona de estabilidade monetária ainda maior. O objetivo era reduzir para metade as margens de flutuação admissíveis em relação ao dólar.

O Acordo de Basileia, aprovado em abril de 1972, criou um sistema cambial europeu que previa – tal como proposto pelo grupo Werner – um comportamento de intervenção concertado (cf. Brunn 2002, p. 217 s.). Os bancos centrais passavam a estar obrigados, no âmbito da sua participação, a estabilizar as moedas fracas através de compras de apoio (cf. Magnifico 1977, p. 220).

Nos meses e anos seguintes, o sistema cambial teve uma vida atribulada. Moedas – também de fora da CEE – aderiram à serpente e acabaram por ter de a abandonar de novo, na sequência de novas especulações monetárias e da crise do preço do petróleo (cf. Thomasberg 1993, p. 164). Os problemas começaram a acumular-se e parecia que a Comunidade se arrastava de crise em crise (cf. Brunn 2002, p. 220). Novas tentativas, com o objetivo de uma Comunidade Económica Europeia em pé de igualdade com os EUA em matéria monetária, só voltariam, por isso, a ter êxito a partir de 1979 (cf. ibid., p. 246).

2. Desenvolvimento

A posição alemã em matéria económica e monetária está, sem dúvida, ligada a Ludwig Erhard e à sua política de estabilidade interna do valor da moeda. Para ele, a estabilidade da moeda era o «mandamento supremo» e merecia mesmo ser contada entre os «direitos fundamentais do ser humano». As ideias liberais de Erhard influenciaram, por isso, de forma decisiva também a configuração da Comunidade Económica Europeia (CEE).
Além disso, na República Federal da Alemanha, com base nas experiências das hiperinflações do passado, havia uma especial sensibilidade aos riscos inflacionistas. As novas experiências positivas pareciam confirmar que um banco central só pode cumprir com mais êxito o seu mandato de estabilidade se não for influenciado pela política. Assim, o Deutsche Bundesbank é, «no exercício das suas competências (…), independente de instruções do Governo Federal.» (§12, BBankG, cf. Tietmeyer 1996, p. 49-57).

2.1 Sistema de Bretton Woods

A existência de um sistema de moeda de referência que abrangia todo o mundo ocidental tornava supérfluas iniciativas europeias específicas para estabilizar as relações monetárias. A união aduaneira pôde desenvolver-se de forma muito dinâmica precisamente porque o sistema monetário global constituía um quadro estável, que mantinha afastadas influências perturbadoras (cf. Thomasberg 1993, p. 156).

2.2 Memorando da Comissão (plano Barre)

A proposta de uma cooperação monetária europeia mais estreita já constava do «plano Barre» de fevereiro de 1969. Este defendia a «ativação e o reforço das disposições do Tratado CEE (…) até então pouco utilizadas em matéria de cooperação monetária». O chanceler federal Kiesinger reagiu positivamente à proposta e também o Conselho da CE aprovou o plano em julho de 1969. O reforço da cooperação monetária já estava assim na agenda antes da cimeira da Haia (cf. Wilkens 2004, p. 219 ss.).

A questão da futura cooperação monetária só se tornou premente, porém, quando a moeda francesa perdeu claramente estabilidade no outono de 1968. Após a mudança de governo em agosto de 1969, o franco teve de ser fortemente desvalorizado; o marco alemão, em contrapartida, foi fortemente revalorizado dois meses mais tarde. Esta medida necessária evidenciou o estado insatisfatório da ordem monetária internacional. A criação de uma zona monetária europeia tornou-se assim mais difícil, mas a sua concretização tornou-se, ao mesmo tempo, tanto mais urgente (cf. Magnifico 1977, p. 217).

As primeiras deliberações no Conselho de Ministros sobre o memorando mostraram, no entanto, um claro ceticismo do lado alemão em relação às ações de apoio monetário. «A moeda europeia terá de continuar a ser uma miragem enquanto a coordenação da política económica não estiver amplamente concretizada.», dizia um comunicado de imprensa do Bundesbank de 17 de setembro de 1969. Os guardiães alemães da moeda viam «riscos consideráveis, em especial para a estabilidade do nível de preços», e também a política económica e monetária «resultante» de decisões por maioria «dificilmente corresponderia, com toda a certeza, às nossas exigências de estabilidade até agora». Receava-se uma importação de inflação devido ao desequilíbrio monetário no seio do mercado comum (cf. Deutsche Bundesbank 1969).

2.3 Cimeira da Haia

O perigo das turbulências monetárias para a abertura do mercado de bens tornou-se, contudo, cada vez mais ameaçador, o que impulsionou os esforços de harmonização. Também o plano alemão por etapas de outubro de 1969 considerava «urgentemente necessário» um desenvolvimento da Comunidade. A UEM era vista como condição prévia para a «plena utilização das forças económicas da Europa, para a concretização da integração política e para o reforço da posição económica e política da Europa» (cf. Thomasberg 1993, p. 159).
O chanceler federal Brandt saudou o «plano ousado, mas também realista» e considerou-o «uma boa base de partida», lembrando, no entanto, ao mesmo tempo, que tinha de ser garantido um paralelismo adequado entre a integração económica e a monetária (cf. Hiepel 2012, p. 96).

No seio da Comunidade surgiu a ideia de ligar o marco alemão às moedas fracas. Neste contexto, havia, porém, do lado alemão a suspeita de que a França quisesse tirar partido de vantagens monetárias sem cumprir, em contrapartida, obrigações de política económica (cf. Wilkens 2004, p. 229). De facto, nessa época, à França interessava sobretudo a conclusão do mercado agrícola, cujas finanças tinham sido desorganizadas pela confusão monetária de 1968/69 (cf. Brunn 2002, p. 183 ss.). Mas, embora a iniciativa tenha encontrado resistência por parte da República Federal, Willy Brandt cedeu à pressão francesa por razões políticas.

Propôs aos seis chefes de Estado e de governo, na Haia, a criação de uma «união económica e monetária» para eliminar as flutuações cambiais (cf. ibid. 2002, p. 215). Na cimeira de 1 e 2 de dezembro de 1969, o chanceler federal deixou, contudo, também clara a posição alemã e salientou a necessidade de «desenvolver uma política económica comum», da qual faria parte sobretudo um «comportamento convergente» (cf. Brandt 1969).

No ponto 8, os Estados da CEE decidiram então elaborar um plano por etapas para a concretização da UEM, cuja sequência deveria corresponder à proposta alemã (cf. Wilkens 2004, p. 226). Para o efeito, foi nomeada uma comissão de peritos sob a direção do primeiro-ministro e ministro das Finanças luxemburguês, Pierre Werner. Na Alemanha, a nomeação de Werner foi, porém, recebida com pouco entusiasmo, uma vez que este tinha anteriormente criticado as exigências da República Federal. Criou-se a impressão de que se pretendia criar um contrapeso à posição alemã (cf. Hiepel 2012, p. 96 s.).

As decisões tomadas na cimeira da Haia não corresponderam às elevadas expectativas da época, mas são consideradas orientadoras, sobretudo no que respeita à UEM (cf. Brunn 2002, p. 183 ss.). Assim, a Federação da Indústria Alemã (BDI) elogiou depois a conferência como um «acontecimento notável em termos de política de integração», que «pôs fim à fase de estagnação de vários anos».

2.4 Negociações e relatório intercalar do grupo Werner

As primeiras conversações do grupo Werner sobre a fase final da UEM foram marcadas sobretudo pelos representantes da abordagem economicista – entre eles o ministro federal da Economia, Karl Schiller. Giscard d’Estaing, como defensor da posição monetarista, não considerava, pelo contrário, urgente definir pormenores de instituições que só se tornariam relevantes passados dez anos (cf. Wilkens 2004, p. 232).

Num relatório intercalar do comité Werner, apresentado na reunião de ministros das Finanças e governadores dos bancos centrais de 29 e 30 de maio de 1970, em Veneza, afirmava-se que «as decisões de política económica mais importantes têm de ser tomadas a nível comunitário e, por conseguinte, as competências necessárias têm de ser transferidas do nível nacional para o da Comunidade». O primeiro-ministro italiano Mariano Rumor pronunciou-se, porém, na sequência disso, contra uma definição demasiado explícita, que poderia levar ao fracasso de todo o plano. Salientou que a França não se pronunciaria a favor de uma UEM com consequências institucionais de tão grande alcance, contribuindo assim para que o comité pudesse esclarecer, em mais seis reuniões até outubro de 1970, as questões ainda controversas (cf. Hiepel 2012, p. 102).

O relatório final foi aprovado por unanimidade pelo comité Werner. Apesar das diferentes posições de partida, tinha sido possível encontrar «um compromisso aceitável entre (…) objetivos de política económica e objetivos europeus» (relatório sumário da 11.ª reunião do «grupo Werner» de 7 e 8 de outubro de 1970, no Luxemburgo, BAK B102, 93463). Este apresentava, porém, «traços fortemente economicistas», como formulou Rolf Hasse na sua análise (cf. Krägenau; Wetter 1993, p. 125).

2.5 Plano Werner

No relatório Werner apresentado, acordou-se um avanço paralelo das medidas, o que, em seguida, cunhou do lado alemão o conceito de «paralelismo efetivo». Com isso pretendia-se dizer que, devido aos efeitos desfasados no tempo de algumas medidas, a harmonização económica teria, em princípio, de ocorrer antes da integração monetária (cf. Hiepel 2012, p. 102). Na definição das várias etapas, porém, foi-se menos pormenorizado. O grupo de trabalho não conseguiu chegar a afirmações claras (cf. Thomasberg 1993, p. 161).

Após a apresentação do relatório Werner final, as reações do lado alemão foram inteiramente positivas. O Ministério Federal da Economia concluiu que o Governo Federal podia «subscrever integralmente» o relatório Werner. O resultado corresponderia «em grande medida aos objetivos alemães de política económica e europeia» (nota, 27 de outubro de 1970, E 1/IA1-030000/10). Embora a República Federal tenha acabado por impor-se em muitos pontos controversos, o próprio Schiller comentou os resultados de forma bastante sóbria. Disse que, «no interesse da política europeia, se tinha ido até aos limites do que era defensável em termos de política económica e de estabilidade» (cf. Schiller a Brandt, 14 de outubro de 1970, BAK B102, 93463).

O Ministério dos Negócios Estrangeiros alemão, pelo contrário, elogiou o relatório como um «conceito realista e equilibrado», que daria à CEE – ainda que não em todos os pormenores – novos impulsos rumo a uma comunidade política (cf. circular do conselheiro de legação de primeira classe von Bismarck-Osten, 30 de outubro de 1970, AAPD1970, doc. 503).

O chanceler federal Brandt pretendia aproveitar o ambiente positivo após a cimeira da Haia para a sua política europeia e procurou implementar o plano Werner ainda durante a presidência alemã do Conselho, ou seja, até ao final de 1970. Este desejo acabou, no entanto, por não se concretizar. A reunião do Conselho de Ministros de 14 de dezembro de 1970 terminou sem resultados devido à resistência francesa (cf. Hiepel 2012, p. 106 ss.).

Na opinião de França, o relatório Werner tinha desenvolvido, após a apresentação do relatório intercalar, uma dinâmica própria que não deveria ter existido: «Não podemos aceitar o plano Werner no seu conjunto.» (cf. notas de Bernard para Pompidou, 2 de novembro de 1970, CHAN 5AG2, 58). Esta opinião era partilhada por Pompidou, que sentiu o relatório Werner como uma provocação. Sobretudo tendo em conta os elementos alemães nele contidos, que visavam uma união política. Pretendia abrandar o ritmo das reformas na evolução da política monetária e económica, o que contrariava a conceção alemã de um progresso rápido no processo de integração (cf. Hiepel 2012, p. 112).

2.6 Aprovação do plano por etapas

Coube então à Comissão Europeia a difícil tarefa de elaborar recomendações para a adoção do plano por etapas para a concretização da UEM com base no plano Werner. Estas propostas acabaram, no entanto, por ser muito atenuadas, o que pode ser interpretado como uma tentativa de ir ao encontro de França. Este procedimento suscitou, porém, críticas unânimes do lado alemão. Assim, Schiller afirmou no Bundestag que o plano Werner não podia de modo algum ser «diluído» (cf. Wilkens 2004, p. 237).

As negociações do Conselho de 14 de dezembro de 1970, em Bruxelas, revelaram-se, por conseguinte, difíceis. A França absteve-se de qualquer tomada de posição (cf. ibid., p. 240). Nem após onze horas de deliberações houve progressos. O conceito de integração supranacional foi perdendo brilho e, na BDI, ganhou-se a impressão de que «os interesses nacionais estavam de novo em avanço e de que só se conseguiam progressos na integração com base no menor denominador comum» (cf. BDI, in: Tietmeyer 1992, p. 444).

2.7 Consultas na cimeira franco-alemã

Só se chegou a acordo na cimeira franco-alemã de 25 e 26 de janeiro de 1971. O chanceler federal Brandt solicitou a Pompidou a «declaração de vontade política» de que, antes do fim da primeira etapa, seria necessário chegar a acordo sobre os passos políticos seguintes. Também o presidente francês nada tinha a objetar a esta fórmula flexível e estava, por isso, disposto a aceitar uma cláusula de salvaguarda. Esta reserva deveria ser limitada no tempo de modo a vigorar apenas por pouco tempo para além da primeira etapa da UEM. Do lado alemão, esperava-se assim uma «pressão salutar» para conseguir um progresso paralelo no caminho para a segunda etapa. Se tal não fosse possível, a consequência seria a suspensão dos acordos monetários (cf. Wilkens 2004, p. 242 s.).

Com o compromisso negociado, o Conselho de Ministros pôde decidir, em 9 de fevereiro de 1971, a criação por etapas da União Económica e Monetária europeia. A primeira etapa deveria entrar em vigor em 1 de julho de 1971. Na decisão, deixou-se claro que a primeira etapa não podia ser vista «como um fim em si mesma», estando antes «indissociavelmente ligada ao processo global de integração económica e monetária». «Deve, por isso, ser iniciada com a determinação de atingir o objetivo final.» (cf. decisão do Conselho de Ministros da CE de 8/9 de fevereiro de 1971 relativa à realização da União Económica e Monetária).

A UEM já não estava concebida como projeto de integração com ambição política, e passou a limitar-se à cooperação monetária e à coordenação económica no seio da Comunidade. Pompidou tinha assim atingido o seu objetivo. A pretendida união monetária tinha sido posta em marcha sem que lhe estivessem associadas exigências institucionais ou políticas de grande alcance.

Willy Brandt sacrificou a posição economicista e aceitou o cunho monetário da primeira etapa, na esperança de obter mais tarde concessões quanto ao paralelismo. Colocou assim os interesses nacionais atrás dos da Comunidade, assegurando dessa forma a continuação dos esforços de integração (cf. Hiepel 2012, p. 116 s.).

2.8 Colapso do sistema de Bretton Woods

Pouco tempo depois, a especulação cambial desencadeou uma nova crise monetária. As deliberações de 20 horas realizadas a este respeito em Bruxelas, a 8 e 9 de maio de 1971, ficaram, no entanto, sem resultados. A flutuação conjunta e temporária das moedas da CEE em relação ao dólar, proposta pela República Federal da Alemanha, fracassou mais uma vez perante a resistência francesa. No dia seguinte, os governos de Bona e da Haia suspenderam, devido a afluxos maciços de dólares, as cotações do marco e do florim, ao passo que outros países da CE passaram a um controlo reforçado dos movimentos de capitais e pagamentos (cf. Thomasberg 1993, p. 163).

O plano Werner partia, contudo, de taxas de câmbio fixas em relação ao dólar (cf. Reupke 2000, p. 22). Com isso, a redução das margens prevista na primeira etapa da UEM tornou-se caduca. Evidenciava-se cada vez mais um problema fundamental: tinham-se ligado as moedas, mas não as políticas económicas. Foi assim que no mercado se passou a especular de forma direcionada contra as moedas mais fracas (cf. Brunn 2002, p. 219).

Quando um número crescente de bancos centrais europeus pediu à Federal Reserve uma garantia de valor dos seus montantes em dólares, o presidente Nixon reagiu, em 15 de agosto de 1971 – no âmbito do seu novo programa económico e monetário –, com a suspensão da convertibilidade em ouro. O dólar americano, enquanto moeda de referência internacional, deixou assim de facto de ter um contravalor fixo (cf. Emminger 1986, p. 193). Apesar da decisão, tomada na conferência monetária de Washington, de regressar ao sistema de taxas de câmbio fixas, muitos bancos centrais viram-se, alguns meses mais tarde, impossibilitados de intervir no mercado de forma estabilizadora.

Assim, só em 1 de março de 1973, o Bundesbank teve de emitir quase oito mil milhões de marcos para contrariar a especulação monetária. As compras de dólares provocaram, no entanto, uma inflação importada que contrariava as ideias alemãs de estabilidade. «Aí puxámos o travão de emergência. Foi o dobre a finados do sistema de paridades de Bretton Woods.», disse o então presidente do Bundesbank, Otmar Emminger. As bolsas de divisas da República Federal e de outras nações industrializadas foram encerradas e só reabriram passadas mais de duas semanas, depois de «todo o campo de ruínas monetário estar limpo», com a liberalização das paridades (cf. Emminger 1986, p. 240 ss.). O fim do sistema de Bretton Woods foi comentado por Ludwig Erhard não sem alguma satisfação (cf. Tietmeyer 1996, p. 55).

2.9 Sistema cambial europeu

Chegou-se ao Acordo de Basileia, que em abril de 1972 deu origem à chamada «serpente monetária». Uma medida que já era mencionada no plano Werner, na secção III, n.º 7. Segundo este, os bancos centrais deveriam, através de uma «ação concertada em relação ao dólar, manter as flutuações cambiais (…) dentro de margens mais estreitas».
Como o sistema monetário internacional cumpria cada vez menos o seu papel, os bancos centrais dos Estados da CEE criaram o «Fundo Europeu de Cooperação Monetária», com o objetivo de criar no seio da Comunidade uma zona de taxas de câmbio estáveis. Continuou, no entanto, a haver movimentos especulativos de outras moedas comunitárias em relação ao marco alemão, e também o «choque petrolífero» pôs o sistema cambial europeu à prova (cf. Magnifico 1977, p. 242 ss.). A estrutura da balança de pagamentos de muitos membros desequilibrou-se, de modo que os ajustamentos cambiais e, com eles, a saída da serpente monetária se tornaram inevitáveis. Assim, no final, só as moedas da República Federal da Alemanha, da Dinamarca e dos Estados do Benelux permaneceram no sistema cambial europeu (cf. Thomasberg 1993, p. 164).

Ficou demonstrado que um sistema de taxas de câmbio fixas – mesmo que limitado regionalmente – só pode funcionar entre países cuja evolução económica seja suficientemente homogénea. A evolução deu, por isso, razão aos economicistas (cf. Lahnstein 1978, p. 264). A Europa não parecia ainda madura para a UEM. (cf. Bundesministerium der Finanzen 1996, p. 25).

O debate sobre o aprofundamento da cooperação monetária não se calou, de modo algum. Em meados de 1978, Schmidt e d’Estaing avançaram com uma iniciativa para criar um Sistema Monetário Europeu. Os esforços ganharam uma grande dinâmica, de modo que, já em dezembro de 1978, os pormenores do futuro sistema monetário puderam ser fixados numa decisão do Conselho Europeu. O SME foi finalmente criado em 13 de março de 1979 por um acordo entre os bancos centrais dos Estados-Membros (cf. Schuster 1994).

3. Conclusão

Segundo Harbrecht, uma união económica e monetária constitui a forma mais ampla de integração económica e não é apenas um ato económico, mas sobretudo um ato político (cf. Reupke 2000, p. 15-19). Em que medida foi, então, o plano Werner um marco no caminho para a atual UEM?

Com Pompidou e Brandt, após a sua tomada de posse em 1969, fez-se sentir na Comunidade uma espécie de «novo pragmatismo» (cf. Wilkens 2004, p. 217). Mas, em vez de planos ambiciosos para a UEM, instalara-se na Comunidade, transformada numa «associação utilitária de interesses próprios», um pragmatismo de política económica muitas vezes de fôlego demasiado curto (o.V. 1976). Eram inconfundíveis os cortes que, até ao fim, foram feitos às ambições de política de integração do plano Werner (cf. Wilkens 2004, p. 243).

No início dos anos setenta, a Comunidade não conseguira aproximar-se do objetivo de taxas de câmbio mais estáveis. As causas residiam em grande parte em indefinições conceptuais e divergências de opinião entre os Estados-Membros, sobretudo entre a Alemanha e a França (cf. Steinel 1989, p. 4). Uma cooperação intergovernamental pouco vinculativa, em que as decisões permanecem nas instituições nacionais, não basta, porém, a longo prazo como fundamento, como deixou claro a crise económica mundial de 1971 (cf. o.V. 1972, p. 145).

O conceito de um mercado cambial europeu estava em contradição com o funcionamento do sistema de moeda de referência. Este contexto explica também por que razão a eliminação dos obstáculos ao comércio («integração funcional») pôde avançar mais depressa do que o previsto, ao passo que o desenvolvimento de instrumentos comuns de intervenção e de política («integração institucional») ficou pelo caminho. (cf. Thomasberg 1993, p. 156)

Vista em retrospetiva, a discussão sobre o plano por etapas para a concretização da União Económica e Monetária fez parte do processo de aprendizagem europeu. Assim, a estagnação da política de integração europeia na sequência da crise económica mundial a partir de 1974 deve ser vista também como uma pausa para reflexão, sobre a qual os esforços subsequentes da Comunidade puderam assentar (cf. Reupke 2000, p. 32). Os conteúdos e as experiências do plano Werner continuam, assim, a ter aplicação ainda hoje, por exemplo nos critérios de convergência para a introdução do euro, fixados em Maastricht em 1992.

Pode, por isso, concluir-se que era preciso mais do que apenas vontade política para criar uma moeda comum no espaço de uma década num território com duas estruturas económicas diferentes. A posterior integração monetária na Comunidade iria, por isso, decorrer também nas décadas seguintes «por impulsos irregulares, com retrocessos abruptos e novas acelerações» (cf. Wilkens 2004, p. 243).

Fontes

Fontes primárias

• Brandt, Willy (1969): Erklärung von Bundeskanzler Brandt auf der EWG-Gipfelkonferenz am 1. Dezember 1969 in Den Haag, in: Bundeskanzler Brandt, Reden und Interviews. Presse- und Informationsamt 1971, S. 63-69
• Deutsche Bundesbank (1969): Europa-Währung eine Fata Morgana?, in: Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln Nr. 68 vom 17. September 1969
• Deutsche Bundesbank: Der Europäische Wechselkursverbund, in: Monatsbericht der Deutschen Bundesbank, Januar 1976, S. 23-30
• Emminger, Otmar (1986): D-Mark, Dollar, Währungskrisen – Erinnerungen eines Bundesbankpräsidenten, Stuttgart: DVA
• Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
  21. März 1972 betreffend die Anwendung der Entschließung vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft, in: Amtsblatt Nr. C 028 vom 27.03.1971, S. 1-4
• Klasen, Karl: Die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der EWG aus der Sicht der Deutschen Bundesbank, in: Europa-Archiv 1970, S. 449-458
• Lahnstein, Manfred: Über die Währungsunion zur Wirtschaftsunion?, in: Europa-Archiv, Folge 9/1978, S. 264
• o.V. (1971): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion – eine politische Herausforderung, in: Europa-Archiv, Folge 12/1971
• o.V. (1972): Die Europäische Währungsunion zwischen nationalem Krisenmanagement und währungs- und wirtschaftspolitischer Zusammenarbeit, in: Tietmeyer, Hans; Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank (Hrsg.): Währungsstabilität für Europa. Beiträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten. Baden-Baden: Nomos 1996, S. 135-154
• o.V. (1976): Die Mühsal der Währungskooperation in der EG, in: Neue Züricher Zeitung vom 18.11.1976
• Rat und Kommission der Europäischen Gemeinschaften (1970): Bericht an Rat und Kommission u?ber die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion in der Gemeinschaft „Werner-Bericht“, in: Sonderbeilage zum Bulletin II/1970 der Europäischen Gemeinschaften
• Schiller, Karl: Rede von Bundeswirtschaftsminister Schiller vor dem Deutschen
• Bundestag in Bonn, in: Amtliches Protokoll des Deutschen Bundestages, 77. Sitzung am 6. November 1970, S. 4294 ff.
• Williamson, John (1972): Bericht der Arbeitsgruppe des Federal Trust for Education and Research, in: Magnifico, Giovanni: Eine Währung für Europa – Ein Weg zur europäischen Währungsvereinigung. Baden-Baden: Nomos, S. 217-226

Literatura secundária

• Brunn, Gerhard (2002): Die europäische Einigung von 1945 bis heute, Stuttgart: Reclam
• Bundesministerium der Finanzen (1996): Der Euro. Stark wie die Mark. Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Das Bundesamt der Finanzen informiert, Bonn
• Czada, Peter, Renner, Günter (1997): Euro und Cent. Europäische Integration und Währungsunion, Bonn: bpb
• Hiepel, Claudia (2012): Willy Brandt und Georges Pompidou. Deutsch-französische Europapolitik zwischen Aufbruch und Krise, München: Oldenbourg
• Knipping, Franz, Schönwald, Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244
• Krägenau, Henry, Wetter, Wolfgang (1993): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Vom Werner-Plan zum Vertrag von Maastricht, Baden-Baden: Nomos
• Magnifico, Giovanni (1977): Eine Währung für Europa. Ein Weg zur Europäischen Währungsvereinigung, Baden-Baden: Nomos
• Reupke, Markus (2000): Die Wirtschafts- und Währungsunion – Die Bedeutung für
  die Europäische Union unter politischer und internationaler Berücksichtigung, BIS: Oldenburg
• Schuster, Joachim (1994): EG am Scheideweg. Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Lang
• Steinel, Helmut (1989): „Das Europäische Währungssystem“, in: Schuster, Joachim: EG am Scheideweg – Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Frankfurt am Main: Peter Lang 1994, S. 74
• Thomasberger, Claus (1993): Europäische Währungsintegration und globale Währungskonkurrenz, Tübingen: Mohr
• Tietmeyer, Hans (1992): Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion. Eine deutsche Sicht, Stuttgart: Fischer
• Tietmeyer, Hans (1996): Währungsstabilität für Europa. Beträge, Reden und Dokumente zur europäischen Währungsintegration aus vier Jahrzehnten, hg. v. Zentralbankrat der Deutschen Bundesbank, Baden-Baden: Nomos
• Wilkens, Andreas: Der Wernerplan. Währung, Politik und Europa 1968-1971, in: Knipping, Franz, Schönwald,
• Matthias (2004): Aufbruch zum Europa der zweiten Generation, Trier: WVT, S. 217-244